个人养老金制度中的国家担保责任：国际镜鉴与实现路径
何平、尹屹炜
作者单位：武汉理工大学法学与人文社会学院
一、引言
作为个人自愿参加、市场化运营的养老保险，个人养老金的性质与传
统保险相比较为特殊，相关主体权利、义务、责任的界定与传统第一
支柱相比有较大不同，国家责任的转变与特殊性则是最大的不同。
在基本养老保险的运营中，国家直接执行其中绝大部分事务。对比目
的同为应对老龄化、基本同期开始试点的长期护理保险，国家在其中
的参与程度明显大于国家在个人养老金中的参与程度。根据国家责任
理论和行政法理论，在基本养老保险中，国家承担的是给付责任，直
接进行给付行政，即国家政府部门以公民的生活保障和生存照顾为重
心，直接进行促进或分配的行政（李震山，2011）。根据民营化理论，
长期护理保险中的公私合作属于功能民营化，即出于节约财政支出、
提高资源利用效益的目的，由国家与私人部门共同合作执行公共事务。
而且，养老保障的执行虽然引入了私人部门，但仅限于照护服务的提
供，且私人部门与受益者之间的契约也由国家统一标准规制，国家在
其中的作用依然是绝对重要的，私人部门的参与程度十分有限。
至于个人养老金制度，国家不承担给付责任，而将此公共事务交给个
人、社会，属于实质上的民营化。个人养老金制度是多层次、多支柱
养老保险体系建设的一部分，建立目的是满足人们多样化的养老需要，
其应对的风险具有长期性，关系参加者的生存发展权，而商业银行、
保险公司等私人主体则具有自利倾向，个人养老金的参加者与这些私
人主体在实质上的地位与力量并不平等，且存在不可控的市场失灵风
险。与此同时，个人养老金参与者所缴纳的资金须长期封闭运行，一
般不得提前支取，收益既慢，又无国家公信力担保，导致公民对个人
养老金的信赖不足。故而，在社会保障中一向承担主导运作职责的
国家要“退步抽身”，需要在学理上证明其自洽性，明确国家责任
的范畴。在立法与实践中，国家责任的明确关系到个人养老金制度的
完善与实效，关系到公民的生存权、财产权等权益，也关系到社会公
平正义。作为养老保险的第三支柱，个人养老金是保障公民基本权利
和社会安全的制度，国家应当承担好担保责任，确保公共利益的实现。
二、个人养老金中国家担保责任的规范证成
（一）国家担保责任的理论支撑
在实现公共利益的过程中，为了提高效率，私人主体与行政主体合作，
国家不直接履行特定义务，将其交由私人主体履行。但私人主体给付
带来公民权益受损、公法价值受阻的风险，对此矛盾，德国学者提出
了国家担保责任的理论。部分学者认为，国家担保责任是指国家确保
公共事务、公共利益得以由私人部门实现的公法义务。有些学者认为，
国家担保责任意味着国家通过对私人部门等的调控实现公共利益，调
控方式则一般包括构建法制、提供财政上的支持或引导、监管与咨询。
我国学者对担保责任的认识也大致相同，认为担保责任是国家对公众
承担的保证其享有合于法治国、社会国标准的相关行政给付的责任
（骈茂林，2023）。
总结而言，国家担保责任的概念是，在国家不直接履行给付责任时，
国家有保证给付合法高效完成、保障公民基本权利和公共利益的义务。
对公民基本权利的保护具有预防、排除、救济等不同层次，因而国家
的担保责任是一种积极主动的、持续于法律行为全进程的责任（张力
毅，2019），具体又可分为立法责任、监管责任、接管责任。立法责
任是指国家应构建完备法制。监管责任不仅是指国家对履行公共事务
的私人主体的监督，更强调国家对相关公民的管理与支持。接管责任，
即当私人主体无法履行义务时，国家纠正或取代其履行，以保障公民
权利实现。
（二）个人养老金的法律性质与国家责任
个人养老金的法律性质应为社会政策性保险。社会政策性保险不同于
私法领域中的商业保险，是由立法者基于特定的政策追求所强制或鼓
励的，往往对保险双方的自由作出限制，并在相当程度上干预合同内
容。同时，社会政策性保险不同于社会保险，政府并不承担运营与给
付责任，合同的缔约双方为参加人与私人主体。如前所述，个人养老
金是养老保障体系的一部分，目标是实现社会安定。国家对于个人鼓
励其参与个人养老金，对于运营机构则相当于强制其与符合条件的不
特定参加人缔约，同时通过筛选、监管运营机构等手段对合同进行干
预。个人养老金的法律关系涉及三方主体，信托、商业保险等，只是
参加者与运营机构缔结合同的性质，即只是个人养老金法律关系的一
部分。正因如此，《关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕
7 号）是根据《社会保险法》《银行业监督管理法》《证券投资基金
法》等法律法规制定的。除参加者与运营机构的私法关系外，人社部
门为参加人提供信息服务、税收优惠政策，体现了个人养老金的社会
保障功能。金融监管机构根据相关法律法规对商业机构进行监管，双
方是行政主体与相对方之间的公法关系。
社会政策性保险设立的目的是分散特定群体所面临的风险，但对比相
应的行政成本，并未达到值得设立社会保险的程度，因此借助商业保
险经营者的力量来实现特定的公益目的（高山宪之、王新梅，2017）。
从行政法角度来看，社会政策性保险是公私合作的体现，国家自然应
当承担担保责任。此外，社会政策性保险既是为了保证社会安定，又
典型地演绎了社会连带，自然属于社会法调整范畴，国家在其中的行
为应当符合社会法原则的要求。
在个人养老金试点政策发布之后，舆论对此制度有“推卸养老责任”
“效果难以实现”的尖锐质疑，此种质疑实际上是非理性的。社会
保障制度具有储蓄、再分配、保险三项功能。储蓄使收入在人的一生
中平均化。年轻时收入比较高，推迟部分消费而进行储蓄可提高老年
收入减少时的消费水平。再分配将一个人一生收入的一部分转移到另
一个人，因为如果低收入者要为其年老时准备足够储蓄的话，年轻时