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收入的公益性事业由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收
入偿还。有一定收益的公益性事业由地方政府通过发行专项债券融资，以
对应的政府性基金或专项收入偿还
是土地储备全新的融资方式。土地储备作为政府的公益性职能，未来也具
有一定的收益性，因此符合之前地方政府专项债券的适用范围。2015年
以来，很多地方发行的地方政府专项债的募集资金投向就包含了土地储备
业务
高，两类债券的利差也不显著。但实际上，由于一般债券与专项债券在资
金投向的项目、还款资金来源、预算管理等方面存在较大的差异，两类债
券的风险收益应该也有所差异。由于土地储备的收入比较容易和特定土地
资产相对应，因此财政部从土地储备领域开展试点，逐步建立专项债券与
项目资产、收益对应的制度，更加明确的区分专项债和一般债的特点，使
得我国的土地储备专项债券有了美国市政债中收益债券的特征
价升，地方政府债发行大幅回暖，置换债规模上量，城投债发行大幅萎缩，
借新还旧为主
债发行的逐步回暖，尤其是置换债的发行量上升，预计下半年地方政府债
务置换将会提速，建议投资者关注纳入一类债务的债券提前置换的对价方
案及对市场潜在的情绪影响
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正文目录
一、别搞错了，土储早就能发债！ ....... 3
1、何为土地储备 .......... 3
2、以前土储是怎么融资的？ .... 4
3、什么是地方政府专项债 ........ 6
4、土储专项债是全新的融资方式吗？ .. 8
5、怎么看待土储专项债？ ........ 8
二、5月公共类债券发行情况 ... 9
1、国债：发行利率大幅上行 .... 9
2、政策性金融债：量降价升 .. 10
3、地方政府债：发行大幅回暖，置换债规模上量 ..... 11
4、城投债：发行大幅萎缩，借新还旧为主 .... 11
三、海外财政速递 ....... 15
1、欧元区国家财政状况改善 .. 15
2、特朗普提交2018财年预算15
宏观研究
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一、别搞错了，土储早就能发债！
5月16日，财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的通知（财
预〔2017〕62号，以下简称“《土储专项债管理办法》”），对发行与土地储备储备业
务相关的专项债做了规范。那么，什么是土地储备？土地储备的融资方式经历了哪些
变革？土储专项债是全新的融资模式吗？
1、何为土地储备
土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，
进行前期开发、储存以备供应土地的行为。其中，前期开发涉及道路、供水、供电、
供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定通
过公开招标方式选择工程实施单位
土地储备的流程包括征购、储备和供地三个环节
（1）征购
征购环节是土地储备机构取得土地的过程。土地的来源主要有两大方面：一是新增
城市用地的征用；二是存量城市土地的收购、置换、回收。在收购的过程中，土地
储备机构的主要职责是对收储地块实地踏查，进行收储成本核算，并在最后根据协
议支付补偿款
（2）储备
在储备环节，土地储备机构将收购集中起来的土地进行开发和再开发，通过拆迁、
平整、归并整理和基础设施的配套建设（又称为“一级开发”），形成可供出让和出
租的“熟地”。 土地储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让。在该过程中，
由土地储备机构为实施主体，通过授权委托或公开招标的方式选定实施企业
（3）供地
供地环节又称为土地交易环节，土地储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，
有计划地将储备土地出让和出租，获取收入。在出让方式上一般采用市场化程度较
高的招标、拍卖和挂牌方式
从1996年设立的上海土地发展中心开始，我国的土地储备机构经历了从无到有再到
逐步规范的过程，目前全国已经有2000多个土地储备机构，对土地储备机构的制度
规范也同样是逐步的发展和完善
表1、土地储备机构规范的变迁
时间 相关政策 发布机构 关于土储机构的规范
2001/4/30 关于加强国有土地资产管理的通知（国发〔2001〕15号） 国务院 为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度
2007/11/19 土地储备管理办法（国土资发〔2007〕277号） 国土资源部、财政部、人民银行
土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担
对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部
门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、
保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进
行融资等活动
2010/9/10 “两整治一改革”目标 国土资源部
2011年3月底前，全国各级土地储备机构必须与其下属
和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地
国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地一级
市场开发
宏观研究
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2012/12/3 关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发〔2012〕162号） 国土资源部、财政部、人民银行、银监会
建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理；
合理确定储备土地规模结构、严格控制土地储备总规模
和融资规模；
加强储备土地前期开发、加强土地收储及管护工作
2016/2/23 规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综[2016]4号） 国土资源部、财政部、人民银行、银监会
每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置
一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源
主管部门管理。对于重复设置的土地储备机构，应当在
压缩归并的基础上，按规定重新纳入土地储备名录管理
各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、
基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储
备机构中剥离出去或转为企业
土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承
担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地
储备工作
资料来源：国务院，国土资源部，财政部，人民银行，银监会，发改委，招商证券
2、以前土储是怎么融资的？
土地储备机构在征购和储备的过程中均会出现融资需求，由于土地储备机构是事业
单位，不具备债券发行和上市融资的基本条件，直接融资较为困难，并且土地收
储的成本相对较大，仅靠政府财政拨款远远不够，因此，土地储备机构以储备土地为
抵押资产向商业银行等金融机构贷款成为其最主要的融资方式
根据对土地储备机构融资规范政策的梳理，大致可分为三个阶段：
阶段一：初步确立金融机构可为土地储备机构融资
2001年国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定市、
县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持，明确
了金融机构可以为土地收储提供融资，这应该包含了银行和非银行金融机构
2004年银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发〔2004〕57号），
对土地储备贷款作出规范，提出了商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经
营管理不规范的借款人不得发放土地储备贷款等风险管理措施，并规定土地储备贷款
的借款人仅限于负责土地一级开发的机构
2007年国土资源部、财政部、人民银行发布的《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕
277号）对土地储备机构申请贷款的性质、需要满足的要求、贷款的规模、资金管理
做了较为详细的规定。文件仍规定商业银行及其他金融机构可以为土地储备机构发放
贷款，对贷款期限也未做硬性要求
阶段二：调整和加强金融机构对土地储备机构融资管理
2008年8月，银监会办公厅发布《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问
题的通知》（银监办发[2008]265号），要求信托应充分认识土地储备贷款风险，审慎
发放此类贷款，并明确规定贷款额度不得超过所收购土地评估值的70％，贷款期限
最长不得超过2年。在此文件之后，银监会办公厅又在2010年2月发布《关于加强
信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2010〕54号），规定信
托公司不得以信托资金发放土地储备贷款，实质上暂停了信托公司对土地储备机构提
供融资
2012年12月国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合发布《关于加强土地储备
与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），要求建立土地储备机构名录，并
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