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重新布局：半导体与美国产业政策
!"#$%今年 9 月，新美国安全中心发布报告《重新布局：半导体
与美国产业政策》。报告是在拜登政府 2022 年 8 月签署涉及2800 亿美元
的《芯片与科学法案》之后，美国智库针对美国半导体产业政策进一步提
出的建议报告。该报告从半导体产业历史经验、政策导向、科技动态和地
缘政治等多个维度分析全球半导体产业的变化趋势及应对策略，为美国下
一步加强半导体产业链的控制提供了方向性建议。报告建议美国围绕四个
主要目标制定政策：促 进 科 技 进 步 、确 保 供 应 链 韧 性 和 完 整 性 、确 保 对“ 卡
脖子”技术的控制及积极与盟友展开合作以保持对中国的技术优势。赛迪
智库集成电路研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮
助。
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美国几十年来首次考虑产业政策时，应该从官方此前在美国
国内、国外规划半导体产业的行动中吸取教训。自首个集成电路
发明以来，美国政府通过资助科学研究、进行军事采购，在半导
体产业中发挥了重要作用，因而推动了新技术的商业化。然而，
尽管美国政府——特别是国防部——与芯片行业关联甚深，但它
在美国半导体行业的构建过程中只起到了支持作用，关键的创新
和重要的公司都源自私营领域。其他国家也试验了不同的半导体
产业政策。产业政策的成功通常离不开熟练劳动力，也与国内企
业进军国际市场分不开。只是投资芯片产业，成功率较低。
现在美国政府对半导体的产业政策应聚焦 4 大主要目标：1）
推动技术进步；2）保障半导体供应安全；3）一直控制住咽喉点
（choke points）；4）阻止中国的技术进步。
据相关产业政策的历史，政府可积极支持劳动力发展、资助
研发和开发原型板卡。此外，对于该行业的制造、装配能力过度
集中在中国及其周边地区所带来的安全挑战问题，政府也可明确
介入，因为在出现地缘政治危机时该局面会带来严重的产业中断
风险。
然而，首先，美国政府必须深化该产业的专业知识，这样政
策制定者才能了解支撑半导体行业的复杂供应链，后者方能产生
- 2 - 美国繁荣、安全所依赖的计算能力。
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由于存在大量短缺，再加上因地缘政治而将半导体供应链武
器化，美国政治领导人数十年来首次切实关注半导体。随着中国
对其芯片产业大量补贴，加上先进处理器芯片的制造能力一直集
中在东亚，因此官方愈加担忧美国半导体供应安全。
当下芯片行业依赖的供应链横跨了美欧和亚洲。一块先进芯
片需要数千个制造步骤，世界上所有半导体都需要来自其他国家
的材料、机器和设计。过去，大多数芯片只由少数国家的材料和
机器生产，主要是美国和日本。但因该行业变得愈发复杂，对其
他国家地区的依赖性也在增加，特别是中国台湾和韩国。如今半
导体成为地缘政治影响和军事力量的重要组成部分，将决定未来
战争的军事装备，从先进的电子战系统到自主无人机，都将严重
依赖半导体，以便感知、记忆、处理和沟通信息。因而，世界上
所有大国都在将半导体供应链武器化。如美国切断了华为等知名
中国公司获得某些类型芯片的途径，这些芯片是用美国的工具或
软件生产的。中国正在花费数十亿美元补贴该行业，旨在将先进
半导体技术国产化；如果成功，这将降低中国攻台的成本。
半导体行业暴露在地缘政治紧张局势下。世界上最先进的处
理器芯片几乎都是在中国台湾生产的，这只会加剧脆弱性。中国
- 3 - 政府聘请的分析专家现在公开谈论入侵台湾以夺取其芯片制造
设施。鉴于芯片制造设施的高敏感性及其对美国技术的依赖程
度，这不太可能成功。但并不影响中国专家们将其视为一种可行
的战略。
将芯片行业进行完全的在岸外包是幻想，尽管可以采取多重
手段减少供应链依赖对手的程度或在战争中减少风险。可以采取
的方法是培养熟练的劳动力、帮助研究人员和初创企业获得先进
的芯片制造工具、调整税收政策以降低美国制造业的高成本（相
对于亚洲是高成本）、限制中国获得先进技术的机会。
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芯片行业政策的制定可从美国政府长期参与该行业的经历
中学习。虽然今日不同往日，政府用于国防等目的的需求只占所
有芯片采购的一小部分，国防部采购量占半导体行业收入的 1%。
但美国政府仍是某些类型芯片的重要客户。自芯片行业成立以
来，美国政府一直试图在其中发挥作用，但其行动有时有利，有
时有害。美国与其他国家的不同之处在于，美国公司有强大的激
励机制以实现产品的商业化、规模化生产。
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半导体工业是在冷战时期的国防工业基础上产生的。如果没
有军备竞赛提供的资金，微电子工业很可能会采取不同的、可能
- 4 - 更慢的发展道路。
芯片行业的起源为今天的产业政策提供了重要的经验。首
先，政府的作用是培育产业，为止提供一个健康的生态系统，而
不是试图复制该产业的能力。其次，政府采购必须为创新企业提
供空间 创业公司提供空间，而不仅仅是那些拥有更多游说权的
成熟公司。第三，政府不仅可以在资助研发方面发挥关键作用，
而且还可为原型板卡和小批量生产提供市场。
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在推动技术研发方面，政府的支持仍然十分重要。工业界能
够或愿意资助的范围之外。美国目前垄断的芯片设计软件这一新
产业——它提供了一个咽喉点，令美国在半导体领域的出口控制
变得如此具有影响力。
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20 世纪 80 年代产业政策的过度扩张对美国当下的政策制定
者来说是经验教训。
那个时候美国公司面临着激烈的外国竞争，而DRAM 是生产
最为广泛的芯片类型。各公司的DRAM 芯片之间唯一的区别是价
格和 DRAM 故障率。20 世纪 70 年代末，日本竞争对手已经学会生
产与硅谷一样先进的 DRAM 芯片，但价格更低，缺陷率也低得多。
当时日本公司在生产 DRAM 芯片方面有两大主要优势：首先，与
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