金融监管蓝皮书
地方政府债务管理研究报告.
曹 婧
*
摘 要: 年经济下行压力加大叠加隐性债务监管趋严, 地方政府债 2022
券靠前发力, 城投债发行和净融资明显收缩, 专项债与城投债一
“进” 一 “退” 凸显了稳增长和防风险并重的政策导向。 相关部
门坚持 “开好前门、 严堵后门” 的监管思路, 持续优化地方政
府债务管理。 一方面, 创新地方政府债券发行机制, 合理扩大专
项债使用范围, 健全政府债务管理制度; 另一方面, 城投平台债
务监管强调有保有压, 从严查处问责违规新增隐性债务, 坚持在
高质量发展中防范化解债务风险社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用。
关键词: 政府债务管理 地方政府债券 城投债

一 2022年地方政府债券及城投债市场回顾
(一)2022年地方政府债券市场回顾 1 地方政府债券发行情况经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准 年预算安排
, 2022
新增地方政府债务限额 亿元 其中 一般债务限额 亿元 专项 43700 , , 7200 、
债务限额 亿元 年全国累计发行地方政府债券 亿元 其 36500 。 2022 73676 ,
曹婧 经济学博士 中国社会科学院金融研究所助理研究员 主要研究方向为地方政府债
* , , ,
务 财税理论与政策
、 。 481 地方政府债务管理研究报告
中 发行一般债券 亿元 专项债券 亿元 按债券性质分 发行
, 22360 、 51316 。 ,
新增债券 亿元 其中 新增一般债券 亿元 新增专项债券 47566 , , 7182 、 40384
亿元 发行再融资债券 亿元 其中 再融资一般债券 亿元 再
; 26110 , , 15178 、
融资专项债券 亿元 10932 。
从发行进度来看 见图 财政部于 年底提前下达了 年新
( 1), 2021 2022
增专项债额度 万亿元 年地方债发行节奏明显前置 新增专项债1. 46 , 2022 ,
在 月底前基本发行完毕 年第三季度新增地方债发行明显缩量 月 6 。 2022 , 9
日召开的国务院常务会议决定启用 多亿元专项债结存限额这一财政 7 5000
增量政策工具 月专项债发行再次放量 年内新增专项债发行规模超过
, 10 ,
年初限额分区域看 地方债发行呈现 东多西少 的格局 并向经济发达省份
, “ ” ,
集中 年广东 山东 浙江地方债发行规模位居前三 其中 广东和
2022 、 、 , ,
山东的发行额均超过 亿元 西藏 宁夏 青海 海南为发行额最少的 5000 。 社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用、 、 、
个省 区 发行规模均低于 亿元 4 ( ), 1000 。
图 1 2022 年新增地方债发行情况
资料来源 财政部
: 。 581 金融监管蓝皮书 2 地方政府债务余额情况经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准 年全国地方
, 2022
政府债务限额为 万亿元 其中 一般债务限额 万亿元 专项债 37. 65 , , 15. 83 、
务限额 万亿元 截至 年 月末 全国地方政府债务余额 21. 82 。 2022 12 , 35. 06
万亿元 控制在全国人大批准的限额以下 其中 一般债务 万亿元
, 。 , 14. 39 ,
专项债务 万亿元 政府债券 万亿元 非政府债券形式存量政府 20. 67 ; 34. 90 ,
债务 亿元 1623 。
年地方政府债券到期偿还本金 亿元 其中 发行再融资债 2022 27758 , ,
券偿还本金 亿元 安排财政资金等偿还本金 亿元 近九成地方 23910 、 3848 。
政府债券通过发行再融资债券偿还本金 地方政府偿债高度依赖借新还旧
, 。
(二)2022年城投债市场回顾 1 城投债发行情况
. 社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用
年以来 城投融资监管趋严叠加存量债务大量到期 导致城投债 2022 , ,
发行规模及净融资额大幅回落 见图 以 城投债口径为基础
( 2)。 Wind , 2022
年城投债累计发行 只 同比减少 发行总额 亿元 6928 , 12. 22%; 48648. 24 ,
同比下降 净融资额 亿元 同比下降 受银行理 13. 14%; 11235. 91 , 52. 03%。
财大规模赎回影响 年 月城投债推迟或取消发行数量明显增加 净
, 2022 12 ,
融资规模由正转负沪深交易所和银行间市场交易商协会均对城投债进行分档审理 债务高风险地区 信用资质较弱的城投平台发债难度较大 城投债融资呈现结构性
、 ,
分化特征 其一 分区域看 东部经济强省是城投债发行主力 而西部和东
, , ,
北地区城投债发行低迷 江苏和浙江城投债发行规模分别以 亿元
10995. 01
和 亿元位居前二 大幅领先其余省份 内蒙古 青海 黑龙江 宁 5880. 56 , 。 、 、 、
夏 甘肃 辽宁 西藏等经济和财政实力较弱的区域 城投债发行规模不足
、 、 、 ,
亿元 从同比变化来看 江苏和浙江城投债发行规模大幅下降 主要原 100 。 , ,
因是区县级城投融资受限 随着区域信用环境修复 天津和河南城投债发行
; ,
规模明显增大 其二 分主体评级看 级和 级城投平台是发债主
, , AAA AA+ 681 地方政府债务管理研究报告
力 以 级为代表的低评级主体城投债发行规模同比大幅收缩 黑龙江
, AA 。 、
吉林 青海 宁夏等地的低评级主体逐步退出市场 级城投平台不再发
、 、 , AA
行债券从发行期限来看 城投债发行以 年期及以内的中短期品种为主 城投
, 5 ,
债融资期限趋于短期化有两方面原因 一是 年国内稳增长压力较大
2022 ,
货币政策维持总量宽松 部分信用资质较好的城投平台主动进行债券期限管理 以发行成本较低的中短期债券置换成本较高的长期债券 二是由于城投
, ;
融资政策延续收紧态势以及市场风险偏好下降 部分信用资质较弱的城投平台难以发行期限较长的债券

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图 2 2021～ 2022 年城投债发行情况
资料来源
: Wind。 2 城投债余额情况截至 年 月末 全国有存续城投债的城投平台共 家 较年 2022 12 , 3034 ,
初增加 家 存续债券共 只 较年初增加 只 债券余额 29 ; 18743 , 1980 ; 13. 51
万亿元 较年初增加 万亿元 全国存续城投债品种以公司债 含私募
, 1. 11 。 (
债 中期票据和定向工具为主 存续规模分别为 亿元
)、 , 56932. 87 、 34161. 61 781 金融监管蓝皮书
亿元和 亿元 占比分别为 和 19191. 77 , 42. 1%、 25. 3% 14. 2%。
分区域看 江苏 浙江 山东存续城投债规模位居前三 城投债余额分
, 、 、 ,
别为 亿元 亿元 亿元 黑龙江 贵州 辽 27715. 60 、 18843. 57 、 11483. 79 。 、 、
宁 云南 广西等地城投存量债务付息成本较高 平均票面利率超过
、 、 , 6%。
二 2022年地方政府债务管理重大举措
(一)创新地方政府债券发行机制
为确保稳增长政策接续发力 匹配宏观调控节奏 地方债采取灵活发行
, ,
方式 政策允许利用结存限额发行专项债 借助政策性开发性金融工具为专
、
项债项目资本金搭桥 支持深圳发行离岸人民币地方政府债券 试点参考以
、 、
地方债收益率曲线作为发行定价基准 从而扩大专项债发行规模并促进地方
, 社会科学文献出版社版权所有，浙江大学图书馆下载使用
债市场化发行1 盘活专项债结存限额年新增专项债靠前发力 上半年基本完成发行任务 下半年通过 2022 , ,
盘活专项债限额空间形成有效衔接 年 月 日召开的国务院常务会
2022 9 7
议提出 依法盘活 多亿元专项债结存限额 其中 由各地留用
, 5000 , 70% ,
由中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜 月底前发行完毕 30% , 10 。
用足用好专项债结存限额政策有助于填补第四季度专项债发力的 空窗
“
期 实现投资滚动接续
”, 。 2 专项债项目资本金搭桥为解决重大项目资本金到位难等问题 年 月 日召开的国务院
, 2022 6 29
常务会议提出 运用政策性开发性金融工具 通过发行金融债券等筹资
, ,
亿元 用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金 不超过全 3000 , (
部资本金的 或为专项债项目资本金搭桥 为加快专项债项目落地开 50%), 。
工 先通过政策性开发性金融工具补充项目资本金 待专项债资金到位后再
, ,
置换资本金 专项债和政策性开发性金融工具协同发力 发挥了财政政策与
, 881