宏
观
研
究
2024 年 08 月 01 日 财政视角，看“养老”改革
国
内
经
济——对《决定》中财政和养老改革的学习理解
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）中的“延
迟退休”改革引起热议；如何理解《决定》中的财政和养老改革新提法？本文梳理，供参考。证
券
研
究
报
告证券分析师
贾东旭 A0230522100003jiadx@swsresearch
赵伟 A0230524070010zhaowei@swsresearch
联系人
贾东旭
(8621)23297818×
jiadx@swsresearch? 一问：“退休”改革背后：人口老龄化带来哪些挑战？
“延迟退休”改革引起热议，相关改革并非新话题，其背后是我国应对人口老龄化的积极布局。
本次《决定》明确“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”，或
指向未来政策可能参考海外，拉长“退休”改革时间并引入弹性退休机制。
随着老龄化、少子化程度的加深，我国未来劳动力市场供给可能相对不足。2022 年我国劳动力
人口比例为 54%，较 2015 年下降超 3 个百分点。根据 2020 年的人口普查数据，分年龄段就
业人数占该年龄段总人口比例均较 2010 年下滑，50-64 岁年龄段尤为明显。人口自然增长率
与劳动力人口比例的下滑，叠加老龄人口就业率下降，可能导致未来劳动力市场供给紧缩。
同时，基本养老保险基金的收支平衡，也容易受到人口年龄结构变化的影响。由于现收现付制
容易受到人口年龄结构变化的影响，老龄化程度加深下，我国基本养老保险基金的征缴收入无
法满足总支出需求，需要依赖财政补贴。2022 年，我国基本养老保险基金各级财政补贴规模达
1.6 万亿元、占当年一般财政支出的 6.3%。? 二问：“中央事权上收”下，我国养老体系或如何完善？
结合《决定》中“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”以及“完善基本养老保险全国
统筹制度”的财税及养老改革指引，后续完善基本养老制度重点可能在于三方面统筹平衡：
一是养老保险基金体系三支柱的平衡。我国养老保险基金体系中，第一支柱规模较大，覆盖比
例较高。但随着老龄化程度加深、第一支柱给付压力增长，替代率呈下降趋势，2022 年城镇职
工养老保险替代率为 38%。满足养老需求，或需“加快发展多层次多支柱养老保险体系”，而
激发企业、居民缴纳企业年金和个人养老金意愿，或需全国性政策部署和财税政策支持。
二是城乡基本养老保险的平衡。2023 年城乡基金养老保险累计结余达 1.5 万亿元，覆盖 5.5 亿
人口；但城乡居民养老保险人均领取规模较低、2022 年人均领取金额约 2456 多元。提升城乡
居民基本养老保险水平或需财政加大支持、其他资金补充等。《决定》中提及“推动新型农业
经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”等相关改革或对城乡基本养老保险形成补充。
三是地区间基本养老保险的平衡。各地财政实力与人口规模、老龄化程度不同，导致地区间基
本养老保险的可持续性、人均养老金领取水平差异较大。从持续性角度看，2022 年广东省城镇
职工基本养老保险累计结余可持续发放约 52 个月，而青海等累计结余难以持续。“适当加强中
央事权”下，全国基本养老保险统筹调剂力度或加大，进一步平衡各地基本养老保险收支。
? 三问：“退休”改革外，海外养老制度完善经验还有哪些？
“延迟退休”改革是海外经济体应对老龄化的普遍选择，但从海外经验来看，应对老龄化影响、
缓解养老金压力仍需综合施策。以日本为例，2013 年日本企业退休时间已全部延迟到 65 岁。
“延迟退休”改革或在一定程度上缓解日本社保收支压力，使其社保收支缺口未明显走阔，但
2014 年以来日本社保收支缺口占 GDP 比重维持在 9%左右，仍需其他政策填补缺口。
“延迟退休” 改革外，部分国家还通过财政收入、赤字、自然资源外汇收入等方式直接补贴社
保支出或间接补充基本养老保险基金。间接补充方面，多国建立非缴费型的主权养老基金，尝
试作为养老保障体系第一支柱的补充和后备机制；其融资主要来自一般税收、外汇储备或某种
专属的自然资源外汇收入，且专门用于应对未来老龄化高峰时的社保制度支付压力。
增值保值管理也是养老金基金“开源”的重要方式，部分海外经济体主权养老金规模较高，主
要源于较好的投资回报。以全球最大的主权基金之一挪威主权养老基金（GPFG）为 例 ，据 2023年 GPFG 年报披露，1998-2023 年其年化收益率达 6.1%；2023 年 GPFG 投资收益率更是高达
16%，多元化、国际化的投资组合使其较好地实现了增值保值管理。
风险提示：改革政策推出速度较慢；相关制度安排更加灵活，不一定照搬海外经验。

请务必仔细阅读正文之后的各项信息披露与声明国内经济
目录
1. 财政视角，看“养老”改革...........................................51.1 一问：“退休”改革背后：人口老龄化带来哪些挑战？.....................51.2 二问：“中央事权上收”下，我国养老体系或如何完善？.................71.3 三问：“退休”改革外，海外养老制度完善经验还有哪些？ ......... 112.政策跟踪： ...................................................................132.1 全会后中央新闻发布会、各部门学习会议召开 ................................ 132.2 全会后国常会召开，研究加大“两新”支持 .................................... 162.3 加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的措施发布................ 162.4 党的二十届三中全会精神学习辅导材料出版 .................................... 17请务必仔细阅读正文之后的各项信息披露与声明 第2页 共20页 简单金融 成就梦想
国内经济
图表目录
图 1：2015 年以来我国劳动力人口占比下滑........................................................6图 2：七普数据显示老龄人口就业人数占比下降 ...................................................6图 3：不同养老金支付方式的优缺点.....................................................................6图 4：2014 年起基本养老基金支出大于征缴收入.................................................6图 5：财政对基本养老保险基金补贴力度增长.......................................................7图 6：某地基本养老保险累计结余依赖中央补贴 ...................................................7图 7：2023 年我国养老金体系示意图 ..................................................................8图 8：基本养老保险覆盖比例较高 ........................................................................8图 9：城镇职工养老保险替代率下降.....................................................................8图 10：我国企业年金累计结余持续增长 ...............................................................9图 11：我国企业年金参与比例相对较低 ...............................................................9图 12：个人养老金开户较多、缴费人数相对较少 .................................................9图 13：我国个人养老金主要规定 .........................................................................9图 14：城乡基本养老保险政策脉络....................................................................10图 15：城乡居民养老保险人均领取额 ................................................................10图 16：各地基本养老保险可持续性差异较大 ......................................................10图 17：2022 年各地城镇职工基本养老人均领取额.............................................10图 18：2023 年基本养老保险全国统筹调剂资金 ................................................11图 19：日本延迟退休改革持续三十年 ................................................................12图 20：“退休”改革下日本社保收支缺口仍在 ....................................................12图 21：日本政府债务与社保支出走势更相近 ......................................................12图 22：多国尝试建立主权养老基金补充养老保障体系 ........................................12图 23：挪威主权养老基金收益率 ............