国际质量管理体系的建议书

尊敬的市政府领导：
您好！
现将在市政府机关推行ISO9001:2000国际标准的意义、作用、好处及标准的特点向领导做以下说明，供您参考！
一质量管理体系的特点
ISO9000标准源于企业管理理论和管理实践，如何将ISO9000标准应用国家行政管理，在政府机关建立质量管理体系，在我国尚属于刚刚开始尝试的新课题。ISO9000质量管理体系是全球通行、适合于任何组织的管理体系；在国外政府组织推行ISO9000已是普遍，但在我国还处于起步阶段，但也有推行成功并取得认证的单位例如：广州市经济技术开发区管委会、天津经济技术开发区管委会、广州市东山区国税局、宁波市国税局、广州天河软件园管委会、浙江绍兴国税局等。政府机关推行ISO9000管理体系的好处有；
内部管理职责分明、杜绝互相扯皮；
各部门建立可量化的总目标、分目标，并与奖罚机制挂钩；
可与其他信息化管理、电脑局域网互相兼容，既有管理的提升、又可提高效率；
向外界证实管理运作的高效率、透明度、提升和改善政府形象；
与国际公认的管理标准接轨。

率先进行尝试的政府机关，做到了与ISO9000标准的符合性及与政府机关管理特点符合性的有机统一，实现了新的突破，主要有以下几个特点：
全面性。例如：广州市东山区国税局质量管理体系把纳税人和上级政府机关作为自己的顾客，通过识别顾客要求，制定质量管理目标，根据顾客要求和质量目标要求，把产品实现过程——税收征收管理和税收行政管理细化为116个子过程，将这些过程和影响过程结果的全部因素纳入质量管理体系，置于受控状态。在横向上，这些过程与全局系统73个岗位一一对应，使这些过程活动的管理达到有岗、有人、有责；在纵向上，对这些过程制定了116个工作规范，规定了“怎么做”、“做到什么”程度；并编制了《岗位规范对应表》，形成了纵横交织，要求、目标、过程、岗位、人员、职责、规范高度统一，有机结合，全面完整的管理网络，从而消除了税收征收管理上的“空白点”，避免了“管理缺位”现象。

制度化。长期以来，在我国政府机关的管理中，盛行的是“指示性管理模式”，即上级对下属的领导与管理，主要靠不停的作指示；而下属开展工作，主要是遵从领导指示所体现的意图。在这一模式中，领导指示是第一位的，制度是第二位的，无论是领导还是下属，都可能把制度看作可任意取舍的因素。这种组织文化的后果之一，就是造成“制度悬空”现象。规章制度不少，甚至每开展一项活动就“健全”一批，每个新班子要“完善”一批，虽然不断健全完善，但真正执行、落实的却不多。致使我国行政管理始终难以真正走上制度化轨道。质量管理体系只所以具有制度化的特点，首先在于它是一个文件化的管理体系。在质量管理体系中，文件即制度。广州市东山区国税局质量管理体系通过1个质量手册，13个程序文件，116个工作规范文件，546个记录文件，将税收征收管理和税收行政管理的全部要素、全部活动和全部过程都以文件形式进行规定，构成了文件化的质量管理体系，为制度化奠定了有章可循的基础。二是强调质量管理体系文件的唯一性和权威性。政府管理和税收行政管理的组织活动和人员行为都必须处于受控状态，而这种受控只能来源于体系文件，不允许并防止非体系文件的控制规定和要求。其三，确立了制度执行的“游戏规则”。执行是制度化的核心。在质量管理体系中，文件是强制执行的制度，是任何情况下都要执行的制度，是任何人都要执行的制度。通过对组织活动和人员行为的监测与评价，凡不符合或不遵守文件要求的，都被视为不符合或不合格，要予以纠正，直至符合为止，从而在质量管理体系中形成“制度遵从效应”。这样，就有效地克服了有章不循、有制不依的随意现象，确保政府管理和行政管理的规范化和标准化，使制度化落到实处。

科学化。管理科学化是管理追求的目标和最高境界之一。而科学化的前题，在于把具象的管理对象抽象化，使其能够运用理性分析工具，建立理论分析模型，获得客观性的认识。ISO9000标准最有价值的理论意义，是将“过程”概念和“过程方法”运用于质量管理体系，把形形色色、千差万别的具体管理对象，抽象为两种形态的管理对象：体系与过程。任何质量管理对象都是由过程构成的体系，对过程的识别，特别是通过对过程的输入、资源转换活动和输入信息的收集与利用，有助于人们对质量管理体系由定性认识上升为量化认识，实现对质量管理体系的有效控制。在这里，对过程的识别是关键。广州市东山区国税局质量管理体系，较好地运用这一管理思想和方法，通过深入的分析，给出了政府管理行为和税收行政管理过程模式，合理地将其细分为116个子过程，并初步给出了这些过程的输入、资源转换活动和输出的要求，为深化人们对政府管理和税收行政管理的认识，掌握其内在的规律性提供了有效的认识分析框架。随着质量管理体系运行实践的深化和丰富，特别是通过对每个子过程输入、活动和输出信息的收集与利用，这一分析框架，将大大提高东山区国税局对政府管理和税收行政管理的管理趋势分析能力、效果预测能力和控制能力，促进管理工作由定性管理向量化管理转变，经验管理向科学管理转变，同时也为管理工作计算机化开辟了新的通道。

精准化。管理粗放是我国管理中普遍存在的共性问题，在行政管理领域中尤为突出。近些年来，虽然采取了不少措施，如：岗位责任制、目标管理以及各种各样的绩效考核等等，但都未达到预期的效果，有效改变管理粗放的状况。究其原因，从管理学的角度看，主要是没有找到实现转变的有效路径和方法。所谓管理粗放，实质上就是管理失控或控制不力。而之所以管理失控，在于控制没有达到一定的精确性和准确性。东山区国税局质量管理体系较好地体现了管理学中“精准管理”的思想方法，为克服“管理粗放”问题提供了一条有效的路径和方法：一是管理细分。即依照“过程方法”的原则，正确地把握体系与过程的关系，将管理对象合理地细分为具有目标意义的过程和子过程，变体系控制为过程或子过程控制，实现细化控制。二是程序控制。按照程序化原则，建立过程的程序，对体系的每个过程和子过程实行程序化控制。从而保证实现对过程控制的目标。细读整个质量管理体系文件可以看出，无论是质量手册，还是程序文件和工作规范，都贯穿着程序控制的思想，这一点正是质量管理体系有效性的关键所在。三是可追溯性控制。即对程序控制的关键环节，保留可追溯记录，使对结果不合格可依据记录逐级向上追溯，找出不合格发生的环节，并追究责任。

整体优化性。推诿扯皮，相互掣肘，是“机关病”的顽症之一。这种“机关病”在税务部门也同样存在。如有的地方，分局之间、部门之间、岗位之间缺乏衔接与沟通，存在着你管你的，我收我的，他查他的，造成漏管、漏征、漏查现象；有的擅权、越权办事，形成有的事没人管，有的事争着管等。显然，这种“机关病”如不能有效地克服，将影响质量管理体系的有效性。广州市东山区国税局在建立质量管理体系的过程中，着力从三个方面解决这一问题。其一，高度重视岗位职责的合理分配，力求做到岗位明确，职责清晰，责任分明，防止因岗位职责不清、工作责任不明而产生的功能性内耗。其二、高度重视过程接口的设计，通过认真梳理业务流程，系统识别每个过程的输入、输出和活动，确保过程接口的相容性，防止过程活动中产生的运行性内耗。其三，高度重视目标体系的优化分解，通过目标的导向作用，促进质量管理体系运行的整体优化。

推行ISO9001:2000标准建立质量管理体系的意义
（一）赋予政府机关强大的管理再造和管理变革功能，有利于建立科学高效的管理体系，提高政府行政管理水平。

体系的力量是强大的。贯彻ISO9000标准，建立政府的质量管理体系，决不仅仅是将一种管理方法应用于政府管理工作，而是政府管理体系的转型，是用一种新的管理体系代替老的管理体系，是涉及管理目标、管理制度、运行机制、责任结构以及组织文化的体系性变革与创新。这种变革的作用和意义是重大而深刻的。誉杰咨询认为，质量管理体系之所以具有这种改造和变革功能，其原因在于：
它是现代管理思想的载体。ISO9000标准是管理科学思想最新成果的结晶。质量管理体系的建立过程，就是现代管理思想的推广应用过程，它将促进政府机关管理思想的深刻变革。由于质量管理体系的“全员参与”性，它使组织的每个成员都成为现代管理思想的受益者，使人们不断摒弃传统的、落后的管理思想和思维方式，逐步确立现代管理科学思想和思维方式，从而为现代管理科学走进政府机关打开了大门，为将现代管理方法应于政府管理和税收行政管理奠定了基础。

质量管理体系为创新管理方式提供了工具。ISO9000标准是近年来世界先进管理实践经验的科学总结。它包涵了众多的现代管理方式和管理技术工具。质量管理体系实际上就是现代管理方式和技术的集合。质量管理体系的建立，实际上就是把这些管理方式和技术应用于税收征收管理和税收行政管理的工作实践，从而实现管理方式的创新与变革。

为构造新的运行机制提供了体系框架。所谓运行机制，是指一个体系中要素的作用关系和制约关系。每个体系的运行机制之所以不同，在于它的受控状态。质量管理体系遵照控制论的原理，形成了“预防为主”、“过程控制”、“全面受控”、“持续改进”为要件的运行机制体系框架，从而保证了每个组织按照这一框架，都可以建立起有效控制的运行机制。

由于具有这种体系性功能，质量管理体系将会产生良好的效果：
有利于提高政府机关管理水平和工作效率，建立起职责明确、程序规范、流程顺畅、高效运转、全面受控的管理体系，改变基础管理薄弱、推诿扯皮、管理粗放等状况，促进政府机关管理工作由经验型、人治化、随意性向制度化、规范化、标准化转变。

有利于加强政府管理和行政管理管理，建立“讲究效率、文明服务、公正执法、不断改进”的业务管理模式，提高税收征收管理和税收行政管理的整体绩效。

有利于根据顾客需求的变化和社会发展的要求，不断改进征收服务和行政执法工作，发现问题，寻找机会，持续改进，创新管理，创新服务，从而不断地创造新业绩，创建新优势。

（二）为政府的廉政建设提供了制度工具和运行机制，有利于建立监督机制和约束机制。

制约权力是重点，从严管理是关键。然而，管理不严、管理随意性大，又是行政管理工作中的老大难问题。造成这种“背反”现象的原因，除了历史的和社会的外部