旅游地产土地政策探讨 北京绿维创景规划设计院 越来越多的房地产开发商开始热衷于旅游投资的当今，不得不说， 目前的中国旅游市场正在如火如荼的以前所未有的速度发展，这不仅 仅是人民生活水平提高的体现，随着旅游业的多元化发展，旅游不断 融入人们的生活，成为越来越多人的休闲方式，这种渗透式的发展也 开启了旅游生活的新时代。 当今旅游已经不是简简单单的风景欣赏时代，旅游元素的多元化， 旅游项目的广泛性，使这个词语涉猎的领域越来越多，商机也越来越 大。由此，很多从未接触过地产投资的商家也欲进行旅游项目的开发， 但苦于无从下手，有个想法容易，找个旅游设计机构打造也不难，难 之难很多投资人根本不知道旅游投资从何下手，简而言之做项目首先 要拿到批复，拿到地，旅游业的高速发展，用地属性涉及各个地类， 就是地产开发商也可能判断失准，政策把握不住，更何况是其他领域 的投资人呢！ 因此，探讨旅游地产土地政策问题很有必要，也是关系到旅游项 目能否顺利开展实施的关键，绿维创景长期以来在旅游地产土地政策 方面一直为开发商提供适时谋略，本文在对土地开发基本政策进行梳 理的基础上，就实际操作中存在的矛盾和问题提出一些探讨，与大家 共同交流。 旅游与文化规划设计专家旅游与文化导向的区域综合开发服务商 一、土地开发的基本政策 土地开发有详尽的法律法规，《中华人民共和国土地管理法》、《中 华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》 等法律法规都在规范着土地开发整个进程，了解他们做到知己知彼， 才能在整个项目的把控上游刃有余。 （一）土地使用权出让 1.土地出让使用权年限 开发商拿到土地使用权有两种方式，一种是出让，一种是转让， 出让是国家对开发商的行为，转让则是已取得土地使用权的人对开发 商的行为。我国的土地使用权也就是通常所说的产权是有年限的，不 同的土地用途所获得的土地使用权年限也不同。土地使用权出让的最 高年限按用途分别确定如下：居住用地70年；工业用地50年；教育、 科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年； 综合或者其他用地50年。 对于旅游业涉及的土地使用权年限的划分还是比较详细的，传统 的旅游星级宾馆、酒店项目立项，土地使用权年限为40年；国家级 或省级旅游度假区内的旅游商业用地，土地使用权年限为40或50 年；国家级或省级旅游度假区内的综合类用地性质，一般适合于度假 酒店、度假公寓等旅游房产建设，土地使用权年限为50年；商业用 地性质的旅游房产项目，一般适合于建设旅游星级宾馆、商务酒店、 经济型酒店、度假酒店等以酒店经营为主要目的投资行为，土地使用 权年限为40年；商业城市中的综合类用地性质，一般适合于商务酒 店、全套房酒店、旅游星级宾馆、服务式公寓、经济型酒店等旅游房 产建设，土地使用权年限为50年；服务式公寓、纯住宅类酒店式公 寓、度假公寓、度假别墅等旅游房产项目的建设，本身属于房地产开 发性质，土地使用权年限为70年。 2.出让的方式 土地使用权出让方式有四种：协议出让、招标出让、拍卖出让、挂 牌出让。不同的地块政府国土部门会通过不同的方式进行出让，出让 国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、 拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议出让；有利于土地布局优化和 重大工程较大地块出让，给出让方留有选择余地，综合考虑受让人情 况一般采用招标出让；地块条件好、功能便利、繁华地段，方法简便 易行，出让方不易控制最高价，此时采用拍卖出让；对于一般地块普 遍采用挂牌出让。虽然不同出让方式有明确的界定，但是受到地域性 的影响，很多地方在定位的时候没有明显的界限，也就给开发商在如 何获得土地使用权的方式上留了余地，也出现过还没有挂牌某块地已 经名花有主的情况。 开发商通过国土部门协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让的 方式获得了土地使用权后，必须按照出让合同的有关规定开发、利用、 经营土地，如果未按合同规定的期限和条件开发、利用土地，县或县 旅游与文化规划设计专家旅游与文化导向的区域综合开发服务商 以上人民政府管理部门可以根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土 地使用权的处罚。不按合同开发建设不可取并且违法，开发商需要改 变土地使用权出让合同规定的土地用途，应当征得出让方同意并经土 地管理部门和城市规划部门批准，重新签订土地使用权出让合同，并 调整土地使用权出让金，因此原则上讲拿地一定要一步到位，“曲线 救国”的方式其实并不可取。但是对于土地使用的用途方面其实有部 分的空间可以探讨，对于旅游产业来说，并不像纯粹的房地产业居民 住宅和商场那么界限分明，很多都是在原有用地基础上发展旅游，或 者土地出让合同上对于土地开发利用的描述并不细化的很明确，也就 有了探讨的余地。对于有利于当地经济发展的旅游项目，当地政府是 予以支持的，包括在获得土地使用权的政策上会有一定的惠民政策， 不少地块的一级二级开发都以鼓励式的方法交给一个开发商来做的。 还有值得注意的就是，出让的土地使用权仅指地上的使用权，对地 下资源埋藏物和市政公用设施不在出让范围。 （二）土地使用权转让 开发商可以通过土地使用权转让的方式获得土地使用权，包括出售、 交换和赠与等具体形式。转让的期限为土地使用权出让合同规定的使 用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。这一点值得注 意，犹如买房子的产权剩余一样，并且土地使用权转让时，土地使用 权出让合同载明的权利、义务随之转移。必须按土地使用权出让合同 规定的期限和条件投资开发、利用土地，不然土地使用权转让行为是 为无效。通俗的说从其他人手里得到的用来开发商场的土地使用权合 同是不能盖住宅小区的。土地使用权转让有能详细分为国有土地使用 权转让和集体土地使用权转让，针对不同的情况有不同的转让过程和 相应的办理手续。 （三）补地价 在土地使用权有偿出让体系中的土地使用者，如需改变合同规定的 土地用途，在征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准 后，应重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。如果 原属于行政划拨无偿取得的土地使用权，如果土地使用权和地上建筑 物转让、出租或抵押，应向当地县级以上人民政府补交出让金，或者 以转让、出租、抵押所获得收益抵交。 （四）合作建设 地产商可以通过与拥有土地使用权的单位合作的方式进行地产开 发，由对方提供土地使用权，地产商可提供建设资金，将建设项目报 有关主管部门立项、审批；房屋建成后，地产商根据联合建设合同， 也可以取得一定的报酬。 旅游与文化规划设计专家旅游与文化导向的区域综合开发服务商 二、实际操作中存在的矛盾与问题探讨 （一）指标问题 1.有建设用地指标，但是不满足占补平衡 这是很多一线城市面临的问题，也是导致很多项目不能上马的主因， 用开发旅游业的优势去说服政府开发未利用地，将未利用地进行土地 开发整理，使得新增耕地满足占补平衡要求。没有未利用地可开发的， 部分地区可购买其他地区耕地指标进行占补平衡。 2.规划基期年建设用地指标饱和，没有建设用地指标可用 将现有建设用地集约，目前这种问题的解决办法一般是走建设用地 增减挂钩指标。将分散的农村居民点集中，新建中心村，将原有农村 建房进行土地复垦，腾退居民点，恢复耕地，既补充耕地又富余出建 设用地指标，可进行建设。 （二）有项目有建设用地 这种情况是指项目所在地在土地利用总体规划中规划为建设用地 或有条件建设区，已经列入所在地土地利用总体规划大纲，本身已经 满足建设用地指标要求，在政策上允许进行建设的建设用地。地块土 地使用权属问题可能遇到如下情况： 1.土地使用权国家所有 这是最容易实施的一种情况，此时的土地可能是已经经过一级开发 的“熟地”，也可能是未经过开发的“生地”，“熟地”可通过招标、 拍卖、挂牌的出让方式进行土地使用权的获得，进行开发建设，“生 地”可通过申请土地一级开发的方式进行开发为熟地，再获得土地使 用权进行开发。很多地区对一级开发商在获得二级开发土地使用权的 政策上都有一定的扶持。 2.土地集体所有 国家未列入招标、拍卖、挂牌等出让计划，可申请政府进行一级开 发，收回国有土地使用权并出让。土地收购储备范围如下： (1)新增建设用地中用于经营性开发的土地 (2)已列入危旧房改造计划的土地 (3)依法收回的闲置土地 (4)政府依法收购和整理的国有土地 (5)因单位搬迁、解散、撤销、破产、兼并或其他原因调整出的原 划拨国有土地，含原有城市基础设施改造调整出的划拨用地。 (6)土地使用权期限已满、政府依法收回的土地 (7)以出让方式取得土地使用权后无力继续履行出让合同，又不具 备转让条件的土地 (8)土地使用者要求政府收回的土地 (9)市区范围内无合法使用权的国有土地 (10)其他依据法律、法规可以收回的国有土地 如果开发项目涉及符合以上情况的土地，开发商是可以通过相应的 手续获得土地使用权的，其实如果开发商对地块的渴求度很高的话， 一般是可以以合法的形式获得的，比如给与一定的补偿等等。