No .20222 6
数据要素白皮书
(2022年)
中国信息通信研究院
2023年 1月
版权声明
本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保
护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观
点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述
声明者，本院将追究其相关法律责任。
前言
习近平总书记指出，数据作为新型生产要素，对传统生产方式变
革具有重大影响，要构建以数据为关键要素的数字经济。2019 年 10
月，党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素范畴；2022 年 12
月，党中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素
作用的意见》，为最大化释放数据要素价值、推动数据要素市场化配
置提出了最新指引。在三年的实践探索中，我国数据要素市场建设取
得显著成效，市场主体和市场环境不断完善，要素质量得到大幅提升，
但是制约数据要素市场化配置的权属界定、估值定价、市场规则、流
通技术等关键性难题仍有待破解。
本报告把握数据要素市场化发展的主线，以数据要素价值创造为
理论起点，以解决我国数据要素市场培育的瓶颈问题为基本导向，通
过理论、案例、比较等分析手段，初步给出了一套破解我国数据要素
市场难题的技术、市场和制度思路与方案。全文主要观点如下：
一是归纳出数据要素价值的实现途径，即业务贯通、数智决策、
流通赋能三次价值的释放，为数据要素市场建设提供理论基础。
二是明确了数据要素市场的内涵和特征，即数据要素市场以数据
产品及服务为流通对象，以数据供方、需方为主体，通过流通实现参
与方各自诉求的场所，是一系列制度和技术支撑的复杂系统。
三是辨析了数据要素市场存在的三种流通形式，即开放、共享、
交易三种既有区别也有联系的流通形式，探讨了其适用场景与发展现
状。
四是概括出数据要素市场经营运行存在的三种新模式，即从自行
管理运维到委托运营的机制创新模式；从供需直接对接到多元数商参
与的主体创新模式；从分散对接到统一数据空间的设施创新模式。
五是识别出数据要素市场培育的四大障碍，即权利归属难以界定、
估值定价缺乏依据、流通规则尚不完善、流通技术仍未成熟，并给出
了解决思路建议。
最后，本白皮书对“十四五”期间我国数据要素的发展方向进行
了展望，在不远的将来为实现数据要素价值的全面释放，必须加快数
据要素基本问题研究，加快技术创新步伐，切实推动数据交易流通。
目录
一、数据要素理论问题概述........... 1
（一）数据的概念与独特属性.............. 1
（二）数据成为生产要素有深厚的技术和产业背景...... 5
（三）数据要素主要通过三条途径实现价值........... 8
二、我国数据要素市场培育现状............... 12
（一）数据要素市场政策布局不断细化深入......... 13
（二）数据要素市场主要存在三种流通形式......... 15
（三）数据要素市场供需对接向多行业扩展......... 21
（四）数据要素市场经营运行模式积极创新......... 22
三、数据要素市场培育障碍与探索思路.......... 26
（一）权利归属难以界定，有待建立产权制度............ 26
（二）估值定价缺乏依据，有待发挥市场作用............ 30
（三）流通规则尚不完善，有待鼓励积极探索............ 33
（四）流通技术仍未成熟，有待强化技术支撑............ 37
四、数据要素发展展望................. 41
参考文献.................... 44