证券研究报告
固收
专项债支持中小银行补充资本
华泰研究 研究员 张继强
SAC No. S0570518110002 zhangjiqiang@htsc
2023 年 1 月 06 日│中国内地 专题研究 SFC No. AMB145 +(86) 10 6321 1166
研究员 文晨昕
核心观点 SAC No. S0570520110003 wenchenxin@htsc
中小银行在推动中小微企业发展中发挥重要的作用，但资本补充面临压力和 SFC No. BSF414 +(86) 21 2897 2068
困难；20 年 11 月财政部下达新增专项债额度 2000 亿元计划用于支持全国
的中小银行化解金融风险，地方专项债成为补充中小银行资本的新工具。目
前全国中小银行专项债已累计发放2730 亿元，共涉及到 336 家中小银行，
也支持了区域较大城商行合并重组等。从注入方式来看，主要通过金控平台
间接入股和转股存款协议两种注入，分别通过股权转让、贷款利息收入等偿
还专项债。专项债的注入明显提高中小银行资本充足率，但其根本性改善及
专项债偿债保障仍有赖于中小银行经营效益和风险管理的提升。
地方专项债成为补充中小银行资本的重要工具
中小银行在推动中小微企业发展中发挥重要的作用，但以城商行、农商行为
主的中小银行资本金长期处于较低水平，补充资本的工具相对有限，叠加
20 年以来受疫情等影响盈利承压，中小银行补充资本、化解风险的重要性
和紧迫性有所提升。2020年 7 月 1 日，国务院常务会议决定，在新增地方
政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债
券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。2020 年 11 月，财政部
正式下达新增专项债额度2000 亿元的计划，用于支持全国的中小银行化解
金融风险，2021 年安排了 1200 亿元额度用于支持中小银行补充资本。
受益中小农商行较多，专项债也支持了区域较大城商行合并重组等
全国中小银行专项债已累计发放 2730 亿元，共涉及到 336 家中小银行，其
中，农商行、农联社共300 家，占比89%，城商行36 家，占比11%；农商
行、农联社用款金额 1683.7 亿元，占比62%，城商行 1046.3 亿元，占比38%。
从发债区域来看，辽宁、甘肃、河南、内蒙古和山西发债金额最多，分别为
446、426、337、162和 153 亿元。从资金用途来看，一类是支持银行合并
重组，单家银行分配金额较多，如山西银行、辽沈银行重组等，另一类是主
要支持数家规模较小的农商行和农联社补充资本，化解风险、更好地服务于
地方经济、中小微等，单家银行分配金额较少，用款银行数量较多。
专项债补充资本的方式主要有间接入股和转股存款协议两种
间接入股方式主要通过地方金控平台向用款银行注资入股，宽限期后通过市
场化转让股权的方式退出；转股存款协议通过存款注资进入银行，计入其他
一级资本，并在满足转股协议（“持续经营触发事件”及“无法生存触发事
件”）后转股。间接入股方式的偿债来源是股利分红及市场化转让股权所得，
转股存款协议的偿债来源一般是银行的贷款利息收入。已发债券的本息覆盖
倍数均超过1.1，部分债券还安排政府性基金、省农信联社或资质较强的银
行补充偿债缺口，以提升债券偿付安全性。
获得支持的中小银行资本充足率明显提升，关注银行后续运营改善情况
获得专项债支持的中小银行资本补充效果明显。专项债的支持能够推动规模
较大的城商行合并重组、化解风险，提高区域内的资源撬动能力；有利于化
解广大农商行和农联社自身金融风险，转换内部经营机制，更好地服务地方
“三农”经济以及中小微企业。但专项债补充资本也有隐忧，宽限期后有退
出、偿还本金需求，无论是考虑银行股权市场化价值实现的角度，还是银行
业务收入的角度，均应关注专项债用款后银行自身运营改善情况。另外，从
根本上改善中小银行资本困境，还需中小银行提升资本管理效率、加强风险
管理、提升盈利能力，以及优化中小银行资本补充的市场环境等。
风险提示：专项债发行不及预期、中小银行盈利下行。
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地方专项债成为补充中小银行资本重要工具
中小银行资本充足率较低，补充资本的途径有限。中小银行在推动地方中小微、民营企业
发展，助力“三农”经济中发挥重要的作用，但以城商行、农商行为主的中小银行资本金
长期处于较低水平，截至2022 年三季度，城商行、农商行的资本充足率分别为12.85%、
12.03%，部分银行的资本充足率不满足银保监会 10.5%的要求。对比大型银行，大多中小
银行为非上市银行， 补充资本的工具相对有限，难以通过自身能力和市场化渠道实现资本
补充。从内源式补资本看，20 年以来受疫情等影响，中小银行贷款增速承压，叠加宽松的
货币政策，净息差下降，银行盈利下降，资本充足率水平下降，从外源式补资本看，银行
二级资本债与永续债的发行主体以国有行、股份行为主。中小银行补充资本、化解风险的
重要性和紧迫性有所提升。
2020 年来，国务院已出台至少3200 亿额度新增专项债用于支持中小银行补充资本金。2020
年 7 月 1 日，国务院常务会议决定，在新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地
方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。2020
年 11 月，财政部正式下达新增专项债额度2000 亿元的计划，用于支持全国的中小银行化
解金融风险，2022 年 3 月发布的2021 年政府工作报告量化指标任务完成情况中对新增专
项债限额也有类似安排，规模至少为1200 亿元。
图表1： 22 年 Q1-3 城商行、农商行资本充足率同比下降
(%)
20 资本充足率:大型商业银行 股份行 城商行 农商行
18
16
14
12
10
8
14-09 15-09 16-09 17-09 18-09 19-09 20-09 21-09 22-09
资料来源：Wind ，华泰研究
已有 336 家中小银行获专项债资本支持
目前全国中小银行专项债累计发放 2730 亿元，共涉及到 336 家中小银行，其中，农商行、
农联社共 300 家，占比89%，城商行36 家，占比11%；农商行、农联社用款金额 1683.7
亿元，占比62%，城商行1046.3 亿元，占比38%。从发债区域来看，辽宁、甘肃、河南、
内蒙古和山西发债金额最多，分别为446、426、337、162和 153 亿元。
受益中小农商行较多，部分专项债用于支持区域较大城商行合并重组。从资金用途来看，
一类是支持银行合并重组，单家银行分配金额较多，2020 年 12 月山西省发行 153 亿元专
项债支持大同银行、晋城银行、长治银行、晋中银行和阳泉市商业银行 5 家城商行合并后
重组新设山西银行；2021 年 5 月辽宁省发行100 亿元专项债支持营口沿海银行、辽阳银行
合并后重组新设辽沈银行；2022 年 11 月河南省发行 80 亿元补充中原银行资本（2022年 5
月该行吸收合并洛阳银行、平顶山银行及焦作中旅银行后资本充足率明显下降）；另一类是
主要支持数家规模较小的农商行和农联社补充资本，化解风险、更好地服务于地方经济、
中小微等，单家银行分配金额较少，用款银行数量较多。
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图表2： 辽宁、甘肃、河南等地发行专项债支持中小银行补充资本规模较大
（亿元）
2020年 2021年 2022年
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
辽甘河 内山 吉黑广 四广山 河天江 福浙陕 云湖安
宁肃南 蒙西 林龙西 川东东 北津西 建江西 南北徽
省省省 古省 省江 省省省 省省 省省省 省省省
省
资料来源：Wind，华泰研究
图表3： 山西、天津、浙江等地单个银行获得额度较高
单个银行分配金额银行数量（右轴）
（亿元） （个）
180 70
160 60
140
50
120
100 40
80 30
60
20
40
20 10
0 0
山 天浙广江 福河内辽山 河安甘吉广 四云湖黑陕
西 津江东西 建北蒙宁东 南徽肃林西 川南北龙西
省 省省省 省省古省省 省省省省 省省省…省
资料来源：Wind，华泰研究
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专项债通过间接入股和转股存款协议注入资本
专项债补充资本的方式主要有间接入股和转股存款协议两种。间接入股方式主要通过地方
金控平台向用款银行注资入股，宽限期后通过市场化转让股权的方式退出；转股存款协议
通过存款注资进入银行，并在满足转股协议后转股。转股协议存款一般设定持续经营触发
事件和无法生存触发事件两类转股触发事件，两类转股触发事件发生时，银行均有权在无
需获得认购人同意的情况下，不可撤销的将本期转股协议存款的本金余额转为普通股。持
续经营触发事件发生后，根据需要全部或部分转股，而无法生存触发事件发生后，则全部
转股。“持续经营触发事件”指商业银行核心一级资本充足率降至 5.125%（或以下）。“无
法生存触发事件”指以下两种情形中的较早发生者：1.银保监会认定若不进行减记或转股，
该商业银行将无法生存。2.相关部门认定若不进行公共部门注资或提供同等效力的支持，该
商业银行将无法生存。部分地区的转股协议有特殊安排，如广西桂林的转股协议由银行与
市财政局签订协议另行规定，天津的转股条件增加“若满足银行与天津市财政局协商确定
的其他条件”，甘肃皋兰的转股条件增加“或满足转股协议存款认购主体与联社协商确定的
其他条件”。目前已发的32 只支持中小银行发展专项债券中，6只采取间接入股方式，16
只采取转股存款协议的方式， 1 只采取间接入股和转股存款协议相结合的方式进行注资。
专项债主要补充中小银行一级资本。银行资本分为一级资本和二级资本，其中一级资本又
分为核心一级资本和其他一级资本。核心一级资本由实收资本或普通股、资本公积、盈余
公积、一般风险准备、未分配利润、少数股东可计入部分构成；其他一级资本由其他一级
资本工具及其溢价（优先股、永续债）、少数股东可计入部分构成。二级资本由二级资本工
具及其溢价、超额贷款损失准备、少数股东可计入部分构成。核心一级资本的补充工具主
要有留存收益、IPO、增发、配股、可转债等；其他一级资本补充工具主要有优先股、永续
债等；二级资本补充工具主要是二级资本债。中小银行专项债用于补充银行一级资本，其
中，间接入股方式补充核心一级资本，转股协议存款方式先计入其他一级资本，只有在满
足转股条件转股后，方才计入核心一级资本。
图表4： 商业银行资本构成
资料来源：Wind，华泰研究
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两种方式注资的专项债偿债来源有所区别。间接入股方式的偿债来源是股利分红以及市场
化转让专项债对应的股权所得，转股存款协议的偿债来源一般是银行的贷款利息收入。根
据专项债募集披露，已发债券的本息覆盖倍数均超过 1.1。
部分债券还安排政府性基金或财政补贴、省农信联社或资质较强的银行补充偿债缺口，以
提升债券偿付安全性。一般而言，债券的偿债资金来自专项债对应资金的收益，比如专项
债资金发放贷款产生的收益，考虑到不良贷款产生的损失以及银行 运营效率的差异，部分
银行依靠专项债发放贷款产生的收入未能覆盖专项债本息，只能安排银行整体经营利润来
作为专项债的偿债保障，这也是部分债券体现出本息覆盖倍数较高的原因。四川、黑龙江、
辽宁、江西、安徽等省发行的债券安排政府性基金补充偿债缺口，个别项目中，财政补贴
收入也构成了专项债券重要的偿债资金来源，如2020 年发行的山西债，极端情况下，银行
也可以出售可快速变现资产进行偿还，2020 年发行的内蒙古债中有类似安排（未来十年持
续提供合格质押资产，包括剩余期限5 年以上的债券等高流动性资产，合计金额不低于75
亿）。2020 年广东省发行的债券创新性地将省农信联社及珠三角发达地区农商行与资本注
入银行组成“一对一”的战略合作方，用以保障债券资金的安全退出。
具体来看，以 21 四川 06 为例，该债券通过转股存款协议方式补充资本金，募集资金用于
补充绵阳市游仙区农村信用合作联社等 21 家中小银行的资本金。该债券转股前偿债资金来
源主要为债券存续期内用款银行对应的贷款利息、手续费及佣金等收入。债券存续期内，
协议存款在满足转股存款协议约定的触发条件后可以转股，专项债券对应的股份在存续期5
年后（或条款约定的其他时间）可通过市场化方式逐步退出。该债券募集资金和偿债资金
纳入政府性基金预算管理，四川省各地市政府性基金收入可对本期债券本息的偿付提供有
效的支撑。
以 20 广东 97 为例，该债券通过间接入股方式补充资本金，由广东粤财投资控股有限公司
作为资金运营主体，通过间接入股的方式分别向广东普宁农村商业银行股份有限公司、郁
南县农村信用合作联社、广东揭东农村商业银行股份有限公司和广东罗定农村商业银行股
份有限公司注资补充资本金 37 亿元、40 亿元、14 亿元和 9 亿元。同时，广东省农村信用
社联合社、广东南海农村商业银行股份有限公司、广东顺德农村商业银行股份有限公司和
珠海农村商业银行股份有限公司分别作为战略合作单位，支持上述中小银行全面转化经营
机制，配合粤财控股做好资金运营管理工作。该债券偿债资金来源于股利分红、信贷资产
回收所得或财产信托运营收益、股权转让所得。宽限期（5 年）后，广东粤财投资控股有限
公司将通过市场化 转让股份的方式退出，战略合作方广东省农 村信用社联合社组织全省农
商银行、珠海农商行、广东顺德农商行、广东南海农商行参与市场化转让，使专项债本息
顺利回收。
图表5： 已发的 32 只支持中小银行发展专项债券相关内容
可偿债收益 债券规模
证券简称 目的 补充资本方式偿债收益来源（亿元） （亿元）覆盖倍数
20 山西债 42 吸收合并大同银行、晋城银行、长治银行、 间接入股 股权分红收入、财政补贴收入、留存资金 233.01 1531.18
晋中银行和阳泉市商业银行等5 家城商行进 的利息收入、市场化转让新城商行股份收
行合并后新设一家城商行(山西银行)入
20 广东 97 补充资本、推动转换经营机制、服务地方经 间接入股 股利分红、信贷资产回收所得（财产信托 167.17 100 1.16-1.43
济，服务“三农”经济和中小企业 运营收益）、市场化转让股权所得
20 广西 42 补充资本、推动银行可持续高质量发展转股协议存款贷款利息收入、金融机构往来收入、手续 432.41 75
费及佣金收入、投资收益、其他收入等
20 广西 43 补充资本、推动银行可持续高质量发展转股协议存款贷款利息收入、金融机构往来收入、手续 167.30 18
费及佣金收入、投资收益、其他收入等
20 广西 44 补充资本 转股协议存款贷款利息收入、金融机构往来收入、手续 485.13 25
费及佣金收入、投资收益、其他 收入等
20 浙江 50 补充资本、支持银行改革转型、服务当地实 间接入股 股利分红、市场化转让 86.10 50 1.32
体经济
20 内蒙 44 补充资本（弥补资本缺口）、推动转换经营 转股协议存款息税前利润、增资扩股、可快速变现资产 160.33 55 2.27
机制、支持业务平稳持续发展 变现
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