内容提要：国际金融风险引发了国家债务重组问题。本文对国际货币基金组织(IMF)构想的国家债务重组机制进行了介绍，分析了其中涉及的法律问题，并对其最近的发展做了简要述评。结论是这一机制将促进IMF的改革进程，渐次推进IMF有关的改革策略，有助于IMF绕过敏感的主权问题，在一定范围内拥有国际“公”权力，从而实现对国际社会金融体系的重新构建。

国家债务风险日益成为国际金融风险防范中的突出问题。作为对维护全球经济安全与发展负有特殊使命的国际性经济组织，国际货币基金组织在新的国际经济环境下，必然要对国家债务重组问题进行调控。由于这种全球经济调控直接涉及到各国经济主权间的取舍和平衡，因此，只有在法律机制的基础之上IMF才有可能完成这个艰巨的任务。本文试图通过对这一问题的分析，透视IMF的改革进程。一、国家债务重组问题及IMF解决方案
国家债务重组问题产生于金融领域的国家风险。所谓国家风险是指一个主权国家由于与常规融资风险不同的原因，不愿或无力偿还外国资金提供者的利益，而对资金提供者造成的风险。以其严重程度，国家风险表现为三种形式：(1)债务拖欠风险，即债务国拖欠偿还其贷款利息和本金，多发于发展中国家。(2)债务注销风险，即由于一些债务国遇到严重的国际收支困难，而提出免除债务的请求，或某些债务国拒绝承认和偿还债务，如20世纪60年代古巴政府就宣布不偿还美国的贷款债务。(3)债务重组风险，即当一国清偿外债的能力已经发生危机，不再有能力偿还到期的公开及私人的外国债务时，面对积累的越来越多的债务，借贷双方只好通过协商，采取以新贷款还本付息，或延期支付本息并就利息重新做出安排。国家债务重组问题就是在这种债务重组风险的背景下提出的。

国家债务重组风险的防范和消除面临两方面的难题。一是债权极度分散。在20世纪80年代的南美洲国家持续债务危机中，债权人主要是跨国银行，各方达成重组协议相对比较容易。但在目前的国际金融市场上，债务国扩大了融资来源并分散了风险，因此当债务国面临偿付困难需要进行债务重组时，很难与分散的债权人协商，债权人也很难采取集体行动。二是国际管理机制的缺陷。当破产仅仅涉及一国时，各国国内通常都有破产法解决债务重组或处置问题，但在国际上则缺乏一个权威性的、处理主权债务困难的机制和相应的法律基础。等到债务国认识到债务违约不可避免时，往往为时已晚，从而造成巨大的财产损失和严重的社会动荡。本世纪初的阿根廷危机就是典型的例子。作为国际金融监管领域适用最为广泛也最为成功的国际惯例——由致力于国际银行监管合作的巴塞尔委员会所制定的巴塞尔风险管理制度回避了这一问题，咽为这涉及国家主权。巴塞尔风险管理制度只能给私人银行提供有限的、间接的帮助，而且这种帮助最终要取决于各国国内法的规定。私人银行即使在理论上可以采取国际法上的方法来维护自身利益，但在实践中也很难得到满意的效果。

为了使债权人和债务人双方的权益得到最大程度的保护，避免引发更大范围的金融风险，IMF结合自身的改革，在这一领域进行了一系列工作。2001年11月，IMF第一副总裁克鲁格率先提出应该建立一个处理主权债务重组的机制(Sovereignty Debt Restructuring Mechanism,SDRM)，以促进无力偿还债务的国家与债权人尽早进行债务重组，减少经济损失。IMF试图通过使用SDRM方案解决如下问题：
(1)债务债权范围的界定。从债务角度看，债务国中央政府的债务都应包括；央行债务是否纳入由债务国自行决定；公共机构或企业的债务，若不能通过国内破产法解决，则可纳入；地方政府债务原则上只有当一国没有重组这部分债务的法律框架时才应纳入；政府担保的债务出现违约时，也应包括在内。从债权角度看，在多数情况下，国内债应该按照国内法律进行重组，不应纳入。欠国际机构的债务也不应该纳入，因为国际机构，如IMF在危机时期仍然根据达成的规划向危机国家贷款。世界银行、亚洲开发银行等多边开发机构也具有类似的性质。关于官方双边债务是否纳入，存在争议，目前尚无定论。

(2)机制的启动问题。IMF从不干预国家主权的原则出发，设计SDRM由当事债务国启动。但主权国只有在判定本国主权债务不可持续，才可以启动该机制。为防止债务国滥用该机制，债权人可经过投票决定终止该债务国的SDRM进程。IMF还可以通过决定是否给予当事国资金援助来表明它对该国启动SDRM的认可或保留，从而对债务国形成制约。

(3)要求债务国提供必要的信息。为保证债权人能了解主权债务国所有负债信息(包括不在 SDRM内重组的债务)，SDRM规定：债务国在提交“启动通知”后规定时期内，应提交“债务通知”，包括拟在SDRM内重组的债务清单、不在SDRM内重组的债务清单、不打算重组的债务清单及每类的总价值。而债权人要在债务人提交债务清单后的规定时间内进行债务登记，不登记者将来无权进行债务重组协议的谈判与投票。如果对债务国提供的信息有异议，可以提交审议。

(4)关于暂停债权人索债诉讼的问题。IMF认为不应该在SDRM启动后自动实行暂停诉讼，以免对债权人过分不利。但大多数发展中国家表示反对，认为这是向私人部门妥协。为达到不鼓励债权人诉讼又不强制停止诉讼的目的，IMF设计了“财产混同”方法，即在债务国启动SDRM但重组协议尚未达成这段时间内，债权人仍然有权诉讼索债。同时，为了弥补这一机制的不足，IMF又设计了一个补充措施，即设置主权债务争议解决论坛(SDDRF)，债务国可通过论坛要求法院发布暂停诉讼索债行为的命令。

(5)主权债务争议解决论坛(SDDRF)的设置问题。o该论坛的主要作用和权力是：管理债权，即纯管理职能，与国内法上的破产法庭相类似，涉及通知债权人，识别债权人提交的债权，公布投票的日期、地点和程序，管理投票过程、组织会议以及记录投票结果；解决债权人之间、债权人与债务人之间出现的争议。该论坛组成人员应遵循独立、胜任、多样和公平四原则，IMF每个成员国都可以推举候选人参加。