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地方政府债务风险管理
范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险”。金融风险不仅事关金融
领域内部，与金融风险紧密相连的还有一个“灰犀牛”①，那就是地方政
府债务风险。地方政府债务风险之所以引起越来越多的重视，主要源于地
方政府债务增长的速度过快，债务形式多样。那么，到底是什么原因造成
了当前地方政府债务的困境？为何地方政府债务高企不下？政府对地方政
府债务管理进行了哪些重要改革？以往制度主义导向下的债务管理改革的
成效如何？未来该如何改革以扭转这一增长势头，将债务风险控制在可控
范围之内？如何从行为主义角度来把握并采取有力举措？本文将逐一进行
深入剖析
一地方政府债务的源与流
（一）宏观视角下的地方政府债务
1市场化
市场机制是人类社会在长期实践中产生的一套高效的资源配置机制，中
国社会对市场化的认识经历了从模糊到清晰的转变过程。早在1981年，中共
十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，必
须在公有制基础上进行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。中共十二
大确认要贯彻“计划经济为主、市场调节为辅”原则，随后又把“国家在社
会主义公有制基础上实行计划经济，国家通过经济计划的综合平衡和市场调
节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”同时写进新修改的1982年
《中华人民共和国宪法》，这标志着“计划经济为主、市场调节为辅”这一模
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①古根海姆学者奖获得者米歇尔·渥克撰写的《灰犀牛：如何应对大概率危机》一书让“灰
犀牛”为世界所知。类似“黑天鹅”比喻小概率而影响巨大的事件，“灰犀牛”则比喻大
概率且影响巨大的潜在危机。2017年7月17日，全国金融工作会议召开后的首个工作日，
《人民日报》在头版刊发评论员文章《有效防范金融风险》，文中提道：“防范化解金融风
险，需要增强忧患意识。……既防‘黑天鹅’，也防‘灰犀牛’，对各类风险苗头既不能掉
以轻心，也不能置若罔闻。”这是《人民日报》首次提到“灰犀牛”概念
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财政蓝皮书
式得到确立。随着各项改革的不断推进，1984年10月，中共十二届三中全会
审议并通过了《关于经济体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》划
时代的贡献，是突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观念，确认中
国社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”；随后，中共十三大
的报告指出：“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一
的体制。”1992年南方谈话，邓小平同志指出：“计划多一点还是市场多一点，
不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义
也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是
经济手段。”这就破除了人们观念上的桎梏，加深了人们对市场经济的认识，
当年的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体
制，要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十八届
三中全会明确提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理
好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作
用。”至此，市场优先的发展理念得到了充分体现，财税、金融、工商、就
业、国企、产业等各个领域的市场化改革不断推进，中国的市场化程度不断
提升。参考王小鲁、樊纲等著的系列《中国市场化指数报告》，该指数涵盖了
政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的
发育程度、市场中介组织发育和维护市场的法制环境，结果表明，自2008年
以来中国的市场化进程稳步推进，其中产品市场化和非国有经济发展是市场
化程度最高的两大部分；2012年以来，市场化有了新的进展。特别是非国有
经济的发展、要素市场的发育，以及法制环境的改善，都对市场化的推进做
出了重要贡献；从地区发展的角度看，市场化进程仍然是不均衡的。总体而
言，东部地区仍然保持了较快的市场化进展，西部地区相对较慢
市场化程度不高导致的政府性债务增长体现在多个方面：一是地方政府
预算软约束。以往的经济中计划经济色彩浓厚，市场经济体制机制不够健
全，无法对其行为产生实质性的约束，使得地方政府存在着大量的预算软约
束现象，突出表现在债务规模的上升上。二是政府对市场的不当干预。市场
化不够完善还体现在政府对经济的不当干预，例如对某些支柱行业发展的支
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持性政策，扭曲了价格信号，鼓励了一些企业的冒险行为，带来了大量的产
能过剩现象，这些过剩产能最终会变为政府的隐形债务。三是国企预算软约
束。许多国企和政府一样存在预算软约束现象，国企投资对利率不敏感，无
视财务成本而进行的低效投资同样带来大量无效或低效的产能，助长了政府
性债务增长
2工业化
卡尔多关于经济增长有三条经验法则：一是GDP增长与制造业产出
增长存在高度正相关关系。当制造业生产增长、产出扩张时，劳动力资源
就会从那些具有隐形失业和剩余劳动力的部门中转移出来，这种转移反而
会提高这些部门的劳动生产率。二是生产的增长和规模的扩大会带来生产
率的提高。制造业比其他部门有更长的产业链，其发展会给经济带来累积
效应。三是制造业增长速度越快，劳动力从受规模报酬递减规律制约的部
门中转移出来的速度越快，这有利于提高整个经济的劳动生产率。正是基
于这样类似的经济发展理论，很多后发国家都把工业化作为追赶发达国家
的战略，相应地采取了各种政策来推进工业化。在同样的发展战略下，我
国的工业发展也取得了突出的成就（见图9－1）
图9－11992～2016年工业增加值及其增速
资料来源：Wind数据库
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