。 专题研究 2从而催生了地方融资平台这种具备企业和准政府机构双重特征的产物；从投融资 体制来看，预算法修改之前，“地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则 编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券” 的规定，也使得地方政府预算内合法的融资渠道被堵截。一方面是融资压力，一方面是融资渠道受限，叠加融资主体的双重特征，使 得在金融危机后财政刺激政策的风口下，地方政府债务从星星之火开始野蛮生长。（二）地方债务总量情况以2015年新《预算法》实施为分界，我国地方政府债务总量情况分为两个 阶段：其中截至2014年底的债务，地方政府负有偿还责任的规模核算为15.4万 亿元，负有担保和救助责任的或有债务规模为8.6万亿，总额为24万亿，这是 我国启动地方政府规范举债以来，非地方政府债券形式的地方政府存量债务总额 的最后一次官方确认。2015年起，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额 内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借 债务，地方融资平台2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。由于截至2014年底的总债务规模中，地方政府债券的存量规模规模为1.16 万亿元，因此当年底非债券形式的地方政府债务总规模（包括或有）为22.84万 亿元，这部分债务在2015年两会后启动了大规模的置换，债权人同意在规定期 限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置 换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由 中央统一收回。2015-2017年，地方政府债务置换的规模分别为3.2万亿，4.9万亿和2.8万 亿，理论上地方政府2018年待置换的规模上限还剩3.34万亿元，不过由于到期 及部分地方政府按照实际情况每年有还本及核减操作，最后确认的2018年剩余 的置换规模为17258亿元，按照财政部官员的说法，这部分债务将在今年的8月 底之前全部完成置换，截至5月末，非政府债券形式存量政府债务10234亿元。地方债方面，我国2009年2月财政部发布《2009年地方政府债券预算管理 办法》，正式启动了地方政府债的发行，从每年财政预算来看，每年新增地方政 府一般债逐年增加，2015年还增加了专项债，2018年新增地方政府一般债和专 项债的规模分别为8300亿和13500亿元。 专题研究 3图表1 每年新增地方政府债券走势（单位：亿元）数据来源：Wind，新世纪评级整理（三）地方政府杠杆率及国际比较需要指出的是，虽然从2010年开始先后出台多项监管政策，以及陆续公布 2010年底、2013年6月底以及2014年底地方债务统计结果等措施，但是2016 年以前，由于基数较高等原因，中国政府负债率1仍然是处于逐步走高的状态，近 两年才开始有所下降。图表2 政府负债率走势数据来源：Wind，新世纪评级整理2016年地方政府负有偿还责任的债务余额曾经出现了绝对下降，不过20171 2011-2013年底全国地方债务余额为根据公布数据估计，只统计地方政府负有偿还责任的 债务规模。 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 2009201020112012201320142015201620172018 新增地方政府一般债新增地方政府专项债 ‐10.0% ‐5.0% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 30.0% 31.0% 32.0% 33.0% 34.0% 35.0% 36.0% 37.0% 38.0% 39.0% 40.0% 20102011201220132014201520162017 政府负债率（左轴）地方政府债务增速（右轴）专题研究 4年增速及余额有所反弹，这可能和2017年财政赤字和地方政府债券新增规模均 增加的积极财政政策有关。图表3 中央、地方债务余额走势（单位:亿元）数据来源：Wind，新世纪评级整理截至2017年末，综合16.5万亿地方政府债务和13.5万亿中央政府债务余 额，中国政府总负债率为36.2%，较2015年末的39.4%明显降低，也低于欧盟标 准60%的警戒线，其中中央政府负债率为16.3%，地方政府总负债率为19.9%。从全球来看，BIS统计了全球41个主要国家的政府部门杠杆率（政府债务 余额/GDP），新兴市场的政府杠杆率2000年以来总体变化是较为稳定的，且明 显低于欧元区和发达国家的杠杆率水平，2001年新兴市场政府杠杆率为41.4%2， 2017年上半年末为47.8%，同期发达国家的政府杠杆率分别为64.4%和100.8%。如果以60%的标准来看，目前新兴市场的政府杠杆率低于50%，风险整体是 可控的，发达国家的政府杠杆率一直高于60%，风险更高。但新兴市场国家当前 政府债务的潜在风险是政府杠杆率上升过快，从日本、欧元区和美国政府债务杠 杆率近10年的走势来看，政府杠杆率的走升同期都伴随了居民部门杠杆率的下 降，显示在金融危机后家庭消费能力下降的过程中，政府都采取了加杠杆的措施 来对抗经济的下行压力。 2 市场汇率调整，包括中央政府债务、地方政府债务和社保基金债务，比国内政府负债率 的口径更广，下同。 0.00 20,000.00 40,000.00 60,000.00 80,000.00 100,000.00 120,000.00 140,000.00 160,000.00 180,000.00 20102011201220132014201520162017 中央政府债务余额地方政府债务余额 。。。。。。