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一、中国现行煤炭税费政策与清洁能源财税激励政策分析
（一）煤炭税费政策情况
对中国现行煤炭税费政策和负担情况的分析表明：在实施煤炭资源税费和从
价计征改革后，原有煤炭资源收费项目过多、负担重，而资源税税率水平较低、
调节不足的情况得以改变，资源税成为煤炭开采环节的主要税收调控手段。但改
革后的资源税费总体负担水平与改革前相比基本保持稳定，未能发挥通过煤炭资
源税改革调节煤炭消费的作用，有必要进一步改革并配合环境保护税、碳税等改
革，提高煤炭的使用成本
专栏1 煤炭资源税费改革情况
1、自2014年12月1日起，在全国范围统一将煤炭矿产资源补偿费费率降
为零，停止征收煤炭价格调节基金，取消煤炭可持续发展基金（山西省）、原生
矿产品生态补偿费（青海省）、煤炭资源地方经济发展费（新疆维吾尔自治区）
2、各省、自治区、直辖市要对本地区出台的涉及煤炭、原油、天然气的收
费基金项目进行全面清理。凡违反行政事业性收费和政府性基金审批管理规定，
越权出台的收费基金项目要一律取消。属于重复设置、不能适应经济社会发展和
财税体制改革要求的不合理收费，也应清理取消。对确需保留的收费项目，应报
经省级人民政府批准后执行。对中央设立的收费基金，要严格按照相关政策规定
执行，不得擅自扩大征收范围、提高征收标准或另行加收任何费用
资料来源：《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》
（财税[2014]74号）
（二）清洁能源财税激励政策情况
风电、光伏、生物质能源等可再生能源的财政投入、补贴和税收优惠政策，
以及天然气等清洁能源的支持政策，对于促进清洁能源发展起到了积极作用，但
其还存在着可再生能源的财政投入不足、绩效有待提高，可再生能源税收优惠政
策和天然气等清洁能源补贴政策有待完善等问题。作为实现煤炭替代和优化能源
结构的主要手段，还有必要进一步加大对可再生能源等清洁能源的财税政策支
持
二、实现煤炭消费总量控制目标的财税政策需求和改革思路
（一）煤炭消费总量控制的目标
煤炭消费总量控制的目标是通过煤炭消费总量的降低，从源头控制来实现污
染物和二氧化碳的减排，进而实现污染物总量控制和低碳发展的要求
2009年我国政府对外宣布：在2005年的基础上，到2020年碳强度要下降
40%-45%，非化石能源占一次能源消费的比重要达到15%左右，森林蓄积量要增
煤炭消费总量控制方案和政策研究：煤炭消费总量控制的财税政策研究加13亿立方米。《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》中提出：到2020年，
一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右
非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费
比重控制在62%以内。在2014年北京PEC会议上中美双方公布的《中美气候变
化联合声明》中，中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达
峰（应该为不增加排放），并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高
到20%左右。以上能源结构调整和应对气候变化方面的表明，都对国内煤炭消费
减量化提出了相应的控制目标
（二）煤炭消费总量控制的国际经验
在实现煤炭消费减量化和清洁利用的过程中，国外发达国家普遍都经历了四
条道路，即能源发展替代之路，环境治理之路，煤炭减量之路和技术升级之路
同时，普遍采用以下一些政策措施：利用国际市场调整国内能源结构；制定严格
空气质量标准，抑制煤炭需求；调整和优化产业结构降低工业比重；开发替代能
源，取代煤炭在能源结构中的地位；大力发展先进技术，提升能源效率和实现清
洁利用煤炭；制定温室气体减排目标，限制了煤炭产业的发展
具体在财税政策上的经验主要为：（1）对煤炭消费征收污染税和能源税（碳
税）等，提高煤炭使用成本；（2）制定财税支持政策，促进可再生能源发展等
替代能源发展；（3）通过加大对先进能源技术、节能和煤炭清洁利用的财税政
策支持，提高能效和促进煤炭的清洁利用
图形 1 国际煤炭消费发展之路
（三）国内煤炭消费总量控制的路径选择
针对上述目标，合理借鉴国外发达国家实现煤炭消费减量化或清洁利用的经
验，国内煤控的主要途径措施为产业结构调整、能源结构优化与清洁能源替代、
节能、提高煤炭清洁高效开发利用技术水平和煤炭市场化价格等方面。同时，煤
控途径措施还应与国内的能源结构调整、节能减排、应对气候变化等战略措施结
合起来，在各方面的协调统一推进中实现煤控目标
财税政策作为政府的重要的宏观性调控政策之一，其能够也应该在煤炭消费
总量控制中发挥至关重要的作用。基于上述煤控途径，要求实施提高提高煤炭使
用成本、促进产业结构调整、可再生能源等清洁能源发展、节能和提高能效、煤
炭清洁高效开发利用和保障煤炭消费减量替代的财税政策
煤炭消费总量控制方案和政策研究：煤炭消费总量控制的财税政策研究表格 1煤炭消费总量控制路径与财税政策作用
序号 煤控路径 财税政策
1 产业结构调整 完善财政体制和财政支出政策，实施营改增改
革，完善税收优惠政策，促进第三产业发展，
转变经济增长方式，调整产业结构
2 能源结构优化和
清洁能源替代
运用财政支出政策和税收优惠政策支持可再
生能源等清洁能源发展
3 节能和提高能效 运用财政支出政策和税收优惠政策，鼓励先进
节能技术的应用，提高能效
4 提高煤炭清洁高
效开发利用技术
水平
运用财政支出政策和税收优惠政策，促进煤炭
清洁利用技术创新和进步
5 市场化价格 对煤炭征税或增加税收负担，提高煤炭的使用
成本，抑制煤炭消费需求，并同时提高可再生
能源的竞争力
（四）煤炭消费总量控制的财税政策思路
运用财税政策实现煤炭消费总量控制的目标为：以全面深化改革思想为指
导，有力把握新一轮财税体制改革的契机，紧密围绕经济发展方式转变和能源结
构优化目标，建立健全煤炭消费总量控制财税政策体系，真实反映煤炭资源使用
和污染治理成本
运用财税政策促进煤炭消费总量控制的基本思路为：应从财税体制改革、结
构转型的财税政策和与煤炭相关的财税政策安排三个层次着手，遵循政府与市场
合力、符合国家财税体制改革要求、激励与约束并重、政策协调和分步实施的原
则，建立健全煤控财税政策体系，构建以企业为主体、政府为主导、市场有效驱
动、全社会共同参与，适应社会主义市场经济要求的煤控长效机制
三、促进煤炭消费总量控制的财税政策建议
根据国内财税体制改革趋势和总体要求，煤控财税政策体系应包括提高煤炭
使用成本的税收政策、促进清洁替代能源发展的财税政策、促进节能和提高能效
的财税政策、促进煤炭综合和清洁利用和工业转型的财税政策、促进煤炭工业转
型的财税政策、促进煤炭人员再就业和生产基地生态恢复的财税政策等政策内
容。同时，还需根据煤控的重点行业和重点领域，有针对性地实施有效的财税支
持政策
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