2015/03中国煤控项目 煤炭消费总量控制政策的 就业影响 中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结 构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了 严重的破坏。尤其是2012年以来反复出现的全国性大面积重 度雾霾，严重威胁了公众的身体健康。为了应对气候变化、 保护环境和减少空气污染，国际环保机构自然资源保护协会 (Natural Resources Defense Council, NRDC)作为课题协调 单位，与包括政府智库、科研院所和行业协会等20多家有影 响力的机构合作，于2013年10月共同启动了“中国煤炭消 费总量控制方案和政策研究”项目（中国煤控项目），为设 定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供 政策建议和可操作措施，促使煤炭消费量在2020年前达到峰 值，帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可 持续发展的多重目标。了解更多详情，请登录nrdc/ coalcap
中国煤炭消费总量控制方案和政策研究 自然资源保护协会（NRDC）是一家国际非营利非政府环保机 构，拥有逾140万会员及支持者。自1970年成立以来，以环 境律师、科学家及环保专家为主力的NRDC员工们一直为保 护自然资源、公共健康及环境而进行不懈努力。NRDC在美国、 中国、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达黎加、欧盟、印度等国 家及地区开展工作。请登录网站了解更多详情nrdc
世界自然基金会（WWF）是在全球享有盛誉的、最大的独立性 非政府环保组织之一。拥有全世界将近500万支持者和一个在 一百多个国家活跃着的网络。WWF的使命是遏止地球自然环 境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。为此我们致 力于：保护世界生物多样性；确保可再生自然资源的可持续利 用；推动降低污染和减少浪费性消费的行动
1.煤控政策对整体就业影响6 煤炭使用过程大气污染控制的法规和标准 主要污染控制措施和减排效果 2.煤控政策对重点部门的就业影响8 煤炭开采与洗选行业 煤炭运输行业 电力行业 节能服务行业 建筑节能 钢铁行业 水泥行业 3.政策建议20 目录 煤炭消费总量控制政策的就业影响煤炭消费总量控制政策的设计过程中，不能忽视不同实现路径和强度 对经济整体和重点部门的社会经济影响。就业问题一直是政策制定者的关 切所在，也是维系社会稳定的重要因素，因此需要科学评估煤控政策对就 业产生的影响，尤其是对重点行业和地区的负面冲击
课题组从理论上梳理了煤炭消费总量控制政策对就业的影响，并归纳 为六种效应，包括产出效应、替代效应、技术效应、结构效应、规模效应、 加速效应。煤控政策对不同部门就业的具体影响并非是单单的某一种效应， 而是多种效应相互作用和叠加的最终结果，具体体现为政策的就业挤出影 响（通过产出、技术、规模和加速效应使传统煤炭产业和高度依赖煤炭使 用和运输的产业就业水平降低）和就业拉动影响（通过产出、替代和结构 效应促使可替代煤炭的可再生能源以及天然气等相关产业以及节能服务产 业快速发展并吸纳更多的就业）
课题组指出，从产业发展和升级的普遍规律和国际经验来看，即便不 采取较为积极的控煤政策，煤炭开采和一些传统的高耗煤行业也会面临自 然的就业挤出影响。伴随技术水平和企业专业化生产经营程度的提高，一 些传统的煤炭生产和使用部门的总就业水平都会逐步降低。与此同时，在 新能源生产和利用部门也会同时创造大量新增就业机会。而煤炭消费总量 控制政策能够加速这种对传统煤炭开采和利用部门的就业挤出影响以及替 代能源部门的就业拉动影响。此外，尽管政策的挤出影响会导致传统的煤 炭开采利用和运输部门相关就业岗位减少，但减少多为安全保障度低、环 煤炭消费总量控制具体政策措施对经济活动中的生产、消费、投 资和贸易等行为都会产生具体的影响，通过创新效应、结构需求 效应、价格和成本效应和乘数效应对经济中的生产活动、投资行 为、消费行为以及贸易活动都产生不同的直接和间接影响，最后 这些影响将会直接反映于经济整体的产出和就业变动情况
煤炭消费总量控制政策的就业影响减少多为安全保障 度低、环境负面影 响较大的工作机 会，而拉动影响所 创造的都是新兴部 门中待遇相对较高 的体面工作岗位 境负面影响较大的工作机会，而拉动影响所创造的都是新兴部门中待遇相 对较高的体面工作岗位，因此为了能够更科学地评估煤控政策对就业的整 体影响效果，除了需要预估政策影响最为直接的一些关键部门的就业总量 变动趋势之外，还应该认真分析政策影响下就业创造和损失机会的内在价 值和质量
由于中国是一个典型的以煤炭为主要能源消费形式的经济大国，煤炭 消费对于支撑中国的经济发展和工业化进程具有重要的、不可替代的作用， 因此要实施煤炭消费总量控制只能是一个循序渐进的长期过程，要综合采 取包括对于煤炭需求供给端、消费端以及替代能源端和其他节能举措等直 接和间接政策、健全相关法律法规体系、利用各类控制煤炭消费总量的标 准体系工具以及促进节能减排的经济政策体系和各类实施保障措施来帮助 实现控煤目标。要充分考虑煤控政策对于一些部门的就业挤出影响，妥善 应对，对于受冲击较为严重的部门要循序渐进的设定政策目标和采取有针 对性的措施，在实施过程中安置转移好因政策实施失去工作机会的群体， 避免局部地区或企业产生严重的就业减少问题。
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