摘要
地方预算监督是地方公共财政体制中的重要领域,对政府收支
行为与财政活动半径起着主要牵制作用。作为地方公共财政监督的载
体和基础性管理制度,地方预算监督是伴随着我国民主法治建设的深
入推进,适应建立和发展地方公共财政制度的实践需要而提出的。从
各国地方预算监督发展来看,不断强化预算监督是实现公共预算的有
效方式之一。从我国现状来看,虽然分税制的财政体制己经建立,地
方拥有了一定的自主权,地方预算监督也具有了相对独立性与自主
权。但是由于地方不拥有完全而充分的产权,加之国家对地方政府负
债融资予以严格限制,地方政府的财力无法满足地方日益增长的经济
需要。而且,近几年,审计风暴席卷全国。挤占、截留、挪用公共资
金的现象在各级政府审计工作报告中频频曝光,一些问题甚至触目惊
心。如何规范地方预算行为,提高公共资金使用效率,成为推动地方
预算监督的源动力。正是在这样的背景下,本文试图从法律机制的视
角来研究地方预算监督的问题,通过框定地方预算监督的基本理论范
畴,考察域外地方预算监督模式,以及区间分析地方预算决策分析模
型,从法律约束和机制约束两方面系统性地构建了地方预算监督法律
机制,为促进公共预算的民主化和法治化建设具有一定现实指导意
义。本文主要研究内容如下:
一、框定地方预算监督的基本理论范畴。本文通过追溯西方和
我国地方预算监督的历史因由探寻地方预算监督法律机制的理论基
础。从经济学的公共产品与公共选择理论、政治学的宪政分权与制衡
理论、法学的民主理论角度,阐释了加强对地方预算监督权力制约与
监督的必要性。在我国尚未建立起专门的预算监督理论时,吸取这些
理论精华,从中得出地方预算监督的有效价值,其主要包括地方财政
秩序、公共资金合理配置和地方预算公平正义等。对更为深刻和系统
认识地方预算监督法律机制具有重要启示。

二、考察域外地方预算监督模式。本文采取列表格的形式,从
纵向的角度比较分析了以美国、法国为代表的联邦制国家和单一制国
家中央对地方预算监督的模式;从横向的角度分析了以美国、瑞士、
法国、日本为代表的分属立法机关、行政机关、司法机关为主体的地
方预算监督模式和独立型的地方预算监督模式,得出各国地方预算监
督模式的选择皆依托于各自特定的民主法治和地方财政体制框架,并
适合各自国情的结论。我国地方预算监督法律机制建立和完善,可以
从上述国家的立法实践中寻求一定的借鉴。

三、建立基于区间分析的地方预算决策分析模型。为验证监督
对地方预算决策具有一定程度的影响这一命题,本文考虑到概率统计
方法在实际分析中受样本量限制难以获得不确定量的精确概率分布
的局限性,创新性地釆用区间分析技术,建立了两个地方预算决策分
析模型。第一个模型将部门预算申请数描述为前一年度预算拨款数的
函数。第二个模型将部门预算申请数描述为前一年度拨款数以及部门
申请数和拨款数之间差额的函数。在两个模型中,假定各时期特殊环
境下的预算拨款为不确定性量,并给定变化区间。最终通过区间数学
理论,定量获得预算监督对于部门预算申请行为的影响程度。

四、优化地方预算监督立法。本文通过对宪法、预算法等相关
法律的规范分析,以及对35个省、市地方预算监督法规的实证分析,
得出我国法律法规对地方预算监督有不同程度的规定,但是仍然存有
局限性,如中央与地方预算审批权力的配置存有冲突、地方预算收入
监督缺乏约束、强制性预算支出与收支平衡的规定相互矛盾等。在此
基础上,从加强地方预算监督的宪法约束、克服预算法中的地方软助、
完善相关法律法规三个方面提出优化地方预算立法建议,为构建地方
预算监督法律机制提供了法律依据。

五、构建地方预算制衡性监督机制。本文将经济学中的公共产
品与公共选择理论、政治学中的宪政分权与制衡理论,引入地方预算
制衡性监督主体间的行为分析中,从而可以发现地方预算制衡性监督
主体各自的利益诉求以及彼此之间行为约束的连接点,提出设计地方
预算制衡性监督机制的总体思路:一是加强政府内部监督,通过设置
预算编制委员会、增强财政内部监督、审计监督以及增加对相关人员
的预算问责制,建立健全地方预算监督的内在运行机制;二是规范政
府外部监督,通过提高预算审查监督人员素质,设立预算专家咨询库、
优化人大预算审批程序、赋予公民预算监督权利,促进地方预算的透
明度和公开化。

关键词:地方预算,预算监督,预算决策,制衡性监督,法律机制